دولت های بی طرف-وظایف دولت ها

مفهوم بیطرفى واژه «بیطرفى » در زبان فارسى در برابر دو واژه [ Neutralization ] و [ Neutrality ] انگلیسى به کار مى رود. واژه نخست به مفهوم بیطرفى در جنگ است، که نوشته حاضر در ارزیابى عملکرد امریکا در جنگ تحمیلى به این مفهوم توجه دارد و دیگرى به معنى بیطرفى دائم در نظام بین الملل مى باشد. بیطرفى در زمان جنگ عموما ناشى از اراده یک جانبه است و جنبه موقتى دارد و تا زمانى که مخاصمه مورد نظر ادامه دارد جارى مى باشد، در حالى که بیطرفى دائمى [(Neutrality) ] وضعیتى است که از سوى کشورى اعلام و از جانب کشورهاى دیگر به رسمیت شناخته مى شود. این نوع بیطرفى دائمى و چند جانبه بوده و در کلیه مخاصمات مسلحانه و همچنین در زمان صلح مجرا مى باشد.
مثل وضعیت کشور سوئیس که بیطرفى آن از سوى کشورهاى اروپایى با انعقاد معاهده اى به رسمیت شناخته شده و این دولتها در طول مخاصمات به بیطرفى آن احترام گذاشته و از وارد کردن آن به جنگ خوددارى مى کنند. . . . در حالت بیطرفى دائم، ولت بیطرف در زمان صلح تعهد مى کند که از هرگونه جنگى برحذر بوده، عضو هیچ پیمان نظامى نباشد و اجازه ندهد سرزمینش براى اهداف نظامى سایر دولتها به کار رود.
متقابلا سایر دولتها متعهد مى شوند تمامیت ارضى و استقلال دولت بیطرف را محترم دارند و آن را وارد جنگ نکنند. . .
در بیطرفى دائم دولت بیطرف تعهد مى کند که در تمام جنگهاى آینده قواعد بیطرفى را رعایت کند و پس از اینکه اینگونه تعهد عینیت یافت نقض بیطرفى، نقض یک جانبه معاهده محسوب و مسئولیت آور خواهد بود.
بیطرفى به مفهوم [ Neutralization ] یا بیطرفى در قبال یک مخاصمه مسلحانه مشخص، در زمان جنگ بوده و به صورت ارادى و یکجانبه از سوى کشورى که مى خواهد از آتش جنگ دور باشد اعلام مى شود تا بر عهده گرفتن وظایف و تکالیف خاص، دولت بیطرف، پیامدهاى جنگ را نسبت به کشور خود محدود کرده و در چارچوب بیطرفى با دول متخاصم رفتار نماید. اوپنهایم [( Oppenheim)] این نوع بیطرفى را اینگونه تعریف مى کند: «تمایل و اعلام بیطرفى دولتهاى ثالث در قبال دول متخاصم و پذیرش آن توسط متخاصمان که چنین عملى بین دول متخاصم و بیطرف حقوق و تکالیفى را ایجاد مى کند» .
همان طور آقاى دنستین [ (Dinstein) ] اشاره کرده اند قوانین بیطرفى موقت بر دو مبناى اساسى زیر متکى مى باشد:
1. تمایل به تضمین وارد آمدن حداقل خسارت به دولت بیطرف به دلیل جنگ.
2. تمایل به تضمین بیطرفى دولت بیطرف نه تنها در لفظ بلکه در عمل و کردار در قبال دول متخاصم (یعنى دولت بیطرف به یکى از متخاصمین در قبال جنگ کمک نخواهد کرد) عدم شرکت و عدم تبعیض در جنگ مبانى قواعد بیطرفى و رفتار دول بیطرف در جنگ مى باشند.
منابع حقوق بیطرفى
مقررات حقوق بیطرفى را باید اساسا در کنوانسیونهاى لاهه در سال 1907 بخصوص کنوانسیونهاى پنجم و سیزدهم جستجو کرد. هر چند در ماده 28 کنوانسیون سیزدهم تصریح شده است که «این کنوانسیون فقط نسبت به طرفین متعاهد قابل اجرا است، یعنى فقط مقررات آن بر متخاصمین که متعاهدین کنوانسیون مى باشند ناظر است » با این حال قواعد این کنوانسیونها عمدتا جنبه عرفى پیدا کرده و تمامى کشورهاى جامعه جهانى به مقررات آن متعهد مى باشند. در سال 1909 کنوانسیونى نیز در شهر لندن تنظیم گردید که به «اعلامیه لندن » معروف است. این کنوانسیون با اینکه هیچوقت لازم الاجرا نشد، ولى مندرجات آن مبناى عرفى پیدا کرده اند. این کنوانسیون نحوه تجارت از طریق دریا بین دول بیطرف و دول متخاصم را مشخص مى کند. کنوانسیون هاوانا (1928) در مورد جنگ دریایى نیز اگر چه یک کنوانسیون منطقه اى مى باشد، ولى مقررات آن جنبه عرفى پیدا کرده اند.
با وجود طرح و تدوین مقررات حقوق بیطرفى در اوایل قرن بیستم، حقوق بیطرفى پس از جنگ جهانى دوم پیشرفت چندانى نداشته و بیشتر حقوقدانان با تصویب منشور ملل متحد بحث بیطرفى را زائد دانستند، چون معتقد بودند اولا مقررات منشور ملل متحد جنگ را ممنوع کرده است و با فقدان جنگ، بیطرفى دیگر مفهوم خود را از دست مى دهد. ثانیا با ترتیبات امنیت دسته جمعى که در منشور ملل متحد پیش بینى گشته و تعهداتى که دول عضو بر اساس فصل هفتم منشور متقبل شده اند، هیچ دولتى نمى تواند خود را بیطرف اعلام کند. یعنى در صورتى که جنگى رخ دهد و کشورى به کشور دیگر تجاوز نماید، دولتهاى عضو سازمان ملل با حمایت از قربانى تجاوز در مقابل متجاوز و با اتخاذ ترتیبات لازم در حمایت از کشور مورد تجاوز خود به دولت متخاصم تبدیل شده و بدین ترتیب جایى براى بیطرفى باقى نمى ماند. بر همین اساس، در کنوانسیونهاى چهارگانه ژنو (1949) که قواعد جنگ به تفصیل بحث شد، مقرراتى در زمینه حقوق بیطرفى تدوین نیافته است.
با این همه مى توان گفت که به دلایل زیر مساله بیطرفى هنوز هم اهمیت خود را حفظ کرده و با وجود منشور ملل متحد اعتبار آن از دست نرفته است:
1. با وجود تحریم جنگ از سوى منشور سازمان ملل متحد، جامعه بین المللى در هیچ برهه زمانى پس از تصویب منشور مصون از بلاى جنگ نبوده است.
2. همه دولتهاى جهان عضو سازمان ملل متحد نیستند و براى مثال کشور سوئیس عضویت در منشور ملل متحد را مغایر با بیطرفى خود مى داند و مایل است بیطرفى اش حفظ شود و سایر دولتها هم به بیطرفى آن احترام مى گذارند.
3. در ماده 51 منشور ملل متحد اصل دفاع مشروع فردى یا جمعى دولتها، قبل از اتخاذ اقدامات از سوى شوراى امنیت به سمیت شناخته شده و پر واضح است که در این مدت سایر دولتها مى توانند اعلام بیطرفى نمایند.
4. عملکرد شوراى امنیت به گونه اى بوده است که عملا بیطرفى دولتها بخصوص در عملیات نظامى به رسمیت شناخته شده و آنها را ملزم به شرکت در عملیات قهرى نکرده، بلکه صرفا مجوز توسل به اقدامات لازم را صادر مى کند.
بنابر این، با مشخص شدن مفهوم و منابع حقوقى بیطرفى و تداوم این مفهوم در عملکرد کشورها، این سؤال مطرح است که با اعلام بیطرفى چه حقوق و تکالیفى براى دولت بیطرف در قبال دولتهاى متخاصم به وجود مى آید؟ و با اتخاذ چه اقداماتى مى توان گفت که بیطرفى نقض شده است: براى پاسخ دادن به این سؤالات به بررسى وظایف و تعهدات دول بیطرف در درگیریهاى مسلحانه و بخصوص در جنگ دریایى که با موضوع این نوشتار ارتباط نزدیکى دارد مى پردازیم.
وظایف و تعهدات دولتهاى بیطرف
تعهد رفتار برابر با متخاصمین که یکى از مهمترین تعهدات دول بیطرف است آنها را از رفتار تبعیض آمیز نسبت به طرفین مخاصمه منع مى کند. ماده 9 کنوانسیون پنجم لاهه اشعار مى دارد: «هر گونه اقدام موجد محدودیت و ممنوعیتى که توسط نیروى بیطرف در خصوص موضوعات مورد اشاره در مواد 7 و 8 [روابط تجارى، ارسال اسلحه، مهمات و . . . ] انجام مى شود باید در خصوص متخاصمین به طور بى طرفانه اجرا شود. .» .
قاعده کلى تعهد رفتار برابر در مخاصمه بر مسائل دریایى هم حاکم مى باشد و از آنجا که عمدتا ارتباط امریکا با جمهورى اسلامى از طریق راه دریایى – خلیج فارس – صورت مى گیرد، بیشترین تخلفات امریکا هم از حقوق بیطرفى در طول جنگ ایران و عراق در این منطقه بود. بنابر این، براى تشریح و تحلیل بهتر عملکرد ایالات متحده امریکا، ضمن اشاره به وظایف و تعهدات دول بیطرف، به طور کلى به وظایف دول بیطرف در حقوق جنگ دریایى تاکید خواهیم کرد و عمدتا به بررسى آن دسته از تکالیفى خواهیم پرداخت که از نظر این مقاله حائز اهمیت است.
حقوق بیطرفى یکى از شاخه هاى مهم و اساسى حقوق جنگ بوده، تکالیف دول بیطرف در مخاصمه را مورد بررسى قرار داده و در کنوانسیون هاى پنجم و سیزدهم لاهه (1907) که مندرجات آنها مبناى عرفى پیدا کرده اند موارد زیر مندرج مى باشد:
1. عدم شرکت در مخاصمات: همانطور که قبلا نیز اشاره شد، لازمه و ملاک اصلى بیطرفى عدم شرکت دولت بیطرف در مخاصمه است و چنانکه دولت بیطرف به حمایت از یکى از طرفین به زور متوسل شود مبناى بیطرفى را نادیده گرفته و از بیطرفى عدول کرده است. چنین دولتى ناقض اصل عدم مشارکت در مخاصمات بوده و از کلیه حقوقى که بر اساس حقوق مخاصمات مسلحانه (حقوق جنگ) براى دول بیطرف پیش بینى شده است محروم مى شود. و دولت متخاصمى که چنین رفتارى به ضرر وى مى باشد ملزم به رعایت حقوق بیطرفى در برخورد با دولت ناقض بیطرفى نیست. در این میان، دول بیطرف در مقابل یک مخاصمه مسلحانه موظفند از انجام اقدامات حکومتى که به نفع یکى از متخاصمان مى باشد خوددارى نمایند. انجام اقداماتى هم که موقعیت یکى از طرفین مخاصمه را به مخاطره انداخته و به دیگرى کمک کند ممنوع مى باشد. چنین وظیفه اى فراتر و مهمتر از مساله رفتار برابر و بیطرفانه است. در این صورت طرف مخاصمه مى تواند چنین دولتى را یک دولت متخاصم تلقى کرده و متقابلا علیه آن به زور متوسل شود (به ماده 51 منشور ملل متحد مراجعه شود) . البته ناگفته نماند که اگر اقدامات دولت یا دولتهایى در چارچوب تصویب قط عنامه اى از سوى شوراى امنیت و بر اساس فصل هفتم منشور ملل متحد مى باشد، مقابله با آن با استناد به ماده 51 منشور و مقررات حقوق بین الملل جایز نبوده و هیچگونه توجیه حقوقى نخواهد داشت، همانگونه که اقدام به مداخله از سوى هر دولتى با ابتکار شخصى مبناى حقوقى ندارد.
2. عدم تجهیز و فراهم نمودن تسهیلات نظامى به نفع یکى از متخاصمین: تهیه و فراهم کردن هر گونه جنگ افزار از قبیل ناوهاى جنگى، هواپیما، اسلحه، مهمات و . . . براى طرفین مخاصمه ممنوع است. ماده 6 کنوانسیون سیزدهم لاهه (1907) در این زمینه مقرر مى دارد: «تدارک کشتیهاى جنگى، مهمات یا وسایل جنگى به هر نوعى که باشد توسط یک نیروى بیطرف براى یک نیروى متخاصم، بطور مستقیم یا غیر مستقیم ممنوع است.
علاوه بر تدارک تجهیزات و وسایل جنگى هیچ کشور بیطرفى نباید نیروى نظامى خود را در اختیار یکى از متخاصمین قرار دهد یا به نفع یکى از متخاصمین اقدام به جمع آورى نیرو نماید. مواد 4 و 5 کنوانسیون پنجم لاهه (1907) اینگونه اقدامات را شدیدا منع کرده است »
3. منع حمل وسایل جنگى قاچاق: منع حمل وسایل جنگى قاچاق به مقصد یکى از متخاصمین توسط دول بیطرف از قواعد دیرپاى حقوق مخاصمات مسلحانه مى باشد. ماده 2 اعلامیه 1856 پاریس این ممنوعیت را مقرر داشته است و ضمانت اجراى نقض این قاعده ضبط محموله از طرف دولت متخاصم مى باشد. «در اعلامیه 1909 لندن و رویه قضایى بین المللى نیز مقرر شده که کشتى بیطرف را نمى توان ضبط کرد مگر آنکه مبادرت به حمل و نقل وسایل جنگى قاچاق نماید، آنهم به شرطى که کالا چه از حیث وزن و چه از نظر ارزش نیمى از محموله کشتى را تشکیل دهد»
چیزهاى جنگى قاچاق شامل تمام اسباب و وسایلى مى شود که منجر به تقویت توان نظامى یکى از متخاصمین گردد. در اینکه سلاح، مهمات، لباس و کفش نظامیان و کلا وسایل و ابزار جنگى مشمول وسایل جنگى قاچاق هستند، تردیدى نیست ولى در اینکه آیا وسایل جنگى قاچاق شامل سایر مواردى هم مى شود که مستقیما در مخاصمات کاربرد نداشته و تنها به صورت غیر مستقیم موجب تقویت نظامیان مى گردند یا نه ابهام وجود دارد. به یک تعبیر وسایل جنگى قاچاق تمام اشیاء بجز موارد بسیار نادرى چون اشیاء عتیقه را شامل مى گردد. لازم به ذکر است که اعلامیه 1909 لندن اقدام به تعریف و تفکیک قاچاق مطلق و قاچاق نسبى نموده است، بدین معنى که قاچاق نسبى به طور غیر مستقیم در تقویت توان نظامى دشمن تاثیر دارد در حالى که قاچاق مطلق تاثیر مستقیم دارد.
4. اصل رفتار برابر و مساوى با متخاصمین: همانطور که قبلا نیز اشاره شد دولت بیطرف باید با متخاصمان رفتار یکسان و برابر داشته باشد و در روابط غیر نظامى نیز بدون تبعیض رفتار کند. مثلا اعطاى وام یا کمکهاى بلاعوض نقدى و غیر نقدى به یکى از متخاصمین موجب بر هم خوردن توازن نظامى طرفین مى شود. (به ماده 9 کنوانسیون پنجم مراجعه شود) .
5. منع ارائه اطلاعات نظامى به متخاصمان: کشور بیطرف به هیچوجه مجاز به دادن اطلاعات نظامى به کشور متخاصم نیست و همچنین نباید اقدامى در جهت تسهیل این امر به عمل آورد. ممنوعیت مزبور به این معنى نیست که کشور بیطرف موظف به قطع یا تحدید ارتباطات مخابراتى خود که متخاصمان یا نمایندگان آنان (معمولا ماموران دیپلماتیک) در اختیار دارند، باشد هر چند امکان دارد که هر یک از متخاصمان از این وسایل جهت انتقال اطلاعات نظامى استفاده کند.
در مورد اطلاعات نظامى بدست آمده از ماهواره ها هم مى توان گفت که بر اساس مقررات حقوق بین المللى حاکم بر فضا و معاهده 27 ژانویه 1967 اولا فضاى ماوراء جو براى عموم کشورها آزاد است. در نتیجه این قلمرو تحت سیطره و حاکمیت سرزمینى کشورهاى زیرین نیست. ثانیا بهره بردارى از آن باید صلح جویانه باشد. ثالثا از چنین منطقه اى نباید استفاده نظامى شود. (غیر نظامى کردن فضا) .
از اصول مذکور مى توان چنین استنتاج کرد که هر گونه استفاده نامشروع از فضا، از جمله کسب اطلاعات نظامى از طریق ماهواره و دادن آن اطلاعات به هر یک از متخاصمان از سوى کشورهاى بیطرف صاحب ماهواره نقض قاعده بیطرفى مى باشد.
این تکلیف دولت با توجه به مقررات کنوانسیونى و عرفى على الخصوص عدم تبعیض در رفتار و رفتار مساوى با متخاصمان و وضع کمکهاى نظامى و غیر نظامى و تاثیر اطلاعات در توازن قدرت نظامى به سادگى قابل استنباط است.
از آنجا که در زمان انعقاد کنوانسیون 1907 تبلیغات و رسانه هاى گروهى بر خلاف شرایط فعلى نقش چندانى در سرنوشت جنگ نداشتند به موضع گیرى وسایل تبلیغاتى یک دولت علیه یکى از متخاصمان و به نفع دیگرى اشاره نشده است، ولى در حال حاضر با توجه به نقش بسیار مؤثر رسانه هاى گروهى در جنگهاى امروزى موضع گیرى تبلیغاتى تبعیض آمیز و نقض فاحش بیطرفى خواهد بود.
لذا دولتهاى بیطرف نه تنها ملزم به رعایت بیطرفى در روابط تجارى و کمکهاى مالى مى باشند، بلکه با وسایل تبلیغات خود نیز نباید به نفع یکى از طرفین و به ضرر دیگرى موضع گیرى کنند.
6. تمکین به تدابیر کنترل کننده کشتیهاى جنگى متخاصم: کشتیهاى تجارى بیطرف باید به تدابیر کنترل کننده کشتیهاى جنگى متخاصم تمکین کنند. در این رابطه، هر کشتى جنگى متخاصم مى تواند کشتیهاى تجارى بیطرف و مدارک آنها را مورد بازدید و بازرسى قرار دهد تا اگر سعى در شکستن حلقه محاصره دریایى یا حمل وسایل جنگى قاچاق و یا بطور کلى یک عمل امداد خصمانه داشته باشد، آن را ضبط و توقیف کند. اما کشتیهاى تجارى کشور بیطرف که توسط کشتیهاى جنگى آن کشور همراهى مى شوند از اینگونه تدابیر کنترل کننده معاف مى باشند.
7. نظارت بر فعالیت اشخاص خصوصى و اتخاذ اقدامات پیشگیرانه: هر چند روابط تجارى اشخاص و اتباع دولت بیطرف با متخاصمان آزاد است و براى دولت بیطرف مسئولیت آور نمى باشد، ولى این آزادى بى حد و حصر نیست. به موجب ماده 8 کنوانسیون سیزدهم لاهه، هر دولت بیطرف متعهد است که از تجهیز و آماده کردن کشتیها در حوزه صلاحیت خود براى استفاده خصمانه یا گشت زنى علیه کشور متخاصمى که با این کشور در حال صلح مى باشد جلوگیرى کند. همچنین دولت بیطرف باید سعى کند از عزیمت کشتیهایى که به طور کلى یا جزیى براى اقدامات خصمانه یا گشت زنى در حوزه صلاحیت آن دولت آماده شده اند جلوگیرى کند.وظایف و تعهدات دول بیطرف در زمان جنگ و عملکرد امریکا در جنگ ایران و عراق
.(محمود یزدانفام و صادق سلیمى، فصلنامه بررسى هاى نظامى، شماره 22 )