نظارت استصوابی یعنی چه؟ چرا شورای نگهبان اعمال نظارت استصوابی می کند؟

نظارت بر چگونگى و حسن اجراى فرآیندهاى قانونى – سیاسى، در هر کشور به دو گونه قابل تصور است:

1. نظارت استطلاعى

به نظارتى گفته مى شود که ناظر موظف است تنها از وضعیتى که مجریان انجام مى دهند، اطلاع یابد. سپس بدون آنکه خود اقدام عملى کند و نحوه اجرا را تأیید یا رد کند، آنچه را مشاهده کرده به مقام دیگرى گزارش دهد. این گونه نظارت -که صرفاً جنبه آگاهى یابى دارد به واقع حق همه شهروندان جامعه است و تفاوتى با نظارت سایر شهروندان ندارد؛ مگر از جهت امکان دسترسى به اطلاعات طبقه بندى شده. این گونه نظارت را نظارت غیرفعال یا «Passive» نیز مى گویند.

2. نظارت استصوابى

«استصواب» که واژه عربى است با واژه «صواب» هم ماده است. «صواب» به معناى درست در مقابل خطا و «استصواب» به معناى صائب دانستن و درست شمردن است؛ مثل اینکه گفته شود: این کار صحیح و بى اشکال است.
در اصطلاح «نظارت استصوابى» به نظارتى گفته مى شود که در آن ناظر، در موارد تصمیم گیرى حضور دارد و باید اقدامات انجام شده را تصویب کند تا جلوى هر گونه اشتباه و یا سوء استفاده از جانب مجریان گرفته شود. بنابراین نظارت استصوابى نظارت همراه با حق دخالت و تصمیم گیرى است. این گونه نظارت را نظارت فعال یا «Active» نیز مى گویند.
نظارت استصوابى به چند صورت تصور مى شود:

1-2. نظارت استصوابى تطبیقى

در این فرض ناظر موظف است، اقدامات و اعمال کارگزار را با ضوابط و مقررات تعیین شده، تطبیق دهد و در صورت عدم انطباق، عمل و اعتبار ندارد و منوط به تأیید ناظر است.

2-2. نظارت عدم مغایرت و تعارض

در این گونه نظارت ناظر موظف است از خروج و انحراف کارگزار از محدوده مقرر شده، جلوگیرى و منع کند. این گونه نظارت نسبت به مورد بالا، دایره محدودترى دارد و از آن به نظارت استصوابى حداقلى یاد مى شود.

3-2. نظارت مطلق

در این شیوه از نظارت هر عملى که کارگزار انجام مى دهد، منوط به تأیید ناظر است و در صورت سکوت یا عدم اظهار نظر و یا عدم حضور او، کلیه اقدامات کارگزار غیر قانونى و بى اعتبار است.
سؤالى که اکنون مطرح مى شود این است که: آیا شوراى نگهبان حق نظارت استصوابى دارد یا نه؟ در صورت مثبت بودن چه نوع نظارت استصوابى و با چه ساز و کارى، به وسیله شوراى نگهبان اعمال مى شود؟
در پاسخ گفتنى است نظارت استصوابى به وسیله شوراى نگهبان، داراى پشتوانه هاى عقلایى و قانونى است؛ زیرا در بسیارى از کشورهاى جهان و نزد تمامى عقلاى عالم، براى تصدى مسؤولیت هاى مهم، شرایط ویژه اى در نظر گرفته مى شود تا هم وظایف محوله به شخص مورد نظر، به درستى انجام پذیرد و هم حقوق و مصالح شهروندان در اثر بى کفایتى و نالایق بودن مسؤول برگزیده شده، پایمال نگردد.
از این رو امروزه در دموکراتیک ترین نظام هاى دنیا، شرایط ویژه اى براى انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان (در فرایندهاى انتخاباتى) در نظر گرفته مى شود و قانون، مرجعى رسمى را براى اعمال نظارت و احراز شرایط داوطلبان انتخابات تعیین مى کند. این نهاد، عهده دار بررسى وضعیت و روند انجام انتخابات و وجود یا عدم وجود شرایط لازم در داوطلبان است که در نتیجه به تأیید یا رد صلاحیت داوطلبان مى انجامد.
بنابراین نظارت استصوابى، امرى شایع، عقلایى و قانونى در بسیارى از کشورها و نظام هاى موجود دنیا است؛ مثلاً یکى از شرایط معتبر در تعداد زیادى از نظام هاى سیاسى جهان، این است که نامزد مورد نظر، سابقه کیفرى نداشته باشد و افراد داراى سوء سابقه کیفرى، از پاره اى از حقوق اجتماعى از جمله انتخاب شدن براى مجالس تصمیم گیرى، هیأت هاى منصفه، شوراها و… محروم اند و نیز شرایطى نظیر التزام عملى و پذیرش قانون اساسى، سلامت روان و عقلى و….ر. ک: مرندى، مرتضى، حقوق اساسى جمهورى اسلامى، ص 47.
در کشور ما نیز -مانند سایر کشورهاى جهان قانون مرجعى را معرفى کرده است که براى انتخابات و صلاحیت نامزدهاى انتخاباتى نظارت کند. مطابق اصل نوزدهم قانون اساسى، این وظیفه بر عهده شوراى نگهبان قرار دارد: «شوراى نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، ریاست جمهورى، مجلس شوراى اسلامى و مراجعه به آراى عمومى و همه پرسى را بر عهده دارد».

نظارت در قانون اساسى

نکته قابل توجه اینکه در قانون اساسى به نوع نظارت تصریح نشده؛ ولى بر اساس ادله حقوقى این وظیفه بر عهده شوراى نگهبان است:
1. مطابق قانون اساسى «تفسیر قانون اساسى به عهده شوراى نگهبان است» یعنى در مباحث و مواردى از قانون اساسى که ابهام و ایهامى وجود داشته باشد، مرجع تفسیر، شوراى نگهبان است و این شورا هم مطابق اصل 98 قانون اساسى، اصل 99 را تفسیر کرده و این طور بیان مى دارد که این نظارت «استصوابى» است:
«نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسى استصوابى است و شامل تمام مراحل اجرایى انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیدها مى شود».
2. حقوقدانان مى گویند: هر گاه در یک عبارت حقوقى لفظ عامى بدون قید و شرط آوده شود، قید و شرط نداشتن آن لفظ، مطلق و عام بودن آن را مى رساند. لذا از آنجایى که در این اصل، نظارت به صورت عام بیان شده و قید استطلاعى و یا استصوابى بودن آن ذکر نگردیده، نشانگر مطلق و عام بودن (استصوابى بودن) آن است و به این دلیل که نظارت استصوابى شامل نظارت استطلاعى نیز مى باشد، لذا نظارت در این اصل، استصوابى است.
3. در اصل 99 قانون اساسى به کلمه «بر عهده دارد» بر مى خوریم که بیان کننده حق مسؤولیت است؛ یعنى، قانون اساسى وقتى مى گوید شوراى نگهبان نظارت را برعهده دارد به این معنا است که مسؤولیت این نظارت، کاملاً بر عهده شوراى نگهبان است و مسؤولیت در جایى است که ضمانت اجرا نیز در کار باشد.
4. در قانون اساس تنها مرجعى که براى نظارت بر انتخابات شناخته شده، شوراى نگهبان است و این دلیل عام و در همه ابعاد بودن نظارت شوراى نگهبان (استصوابى بودن) آن است.
5. دلیل دیگر وحدت سیاق است. بدین صورت که ما در همه جاى قانون اساسى، هنگامى که بحث از برگزارى انتخابات از سوى وزارت کشور را مى بینیم، به نظارت شوراى نگهبان نیز برمى خوریم. در هیچ جاى قانون اساسى نیست که از اجراى انتخابات به وسیله وزارت کشور صحبت شده باشد و در کنار آن مطلبى از نظارت شوراى نگهبان نباشد. خود این امر، دلیل بر نظارت مطلق و عام؛ یعنى، «نظارت استصوابى» شوارى نگهبان است که همه مراحل و مقاطع انتخابات را در بر مى گیرد.
6. در صورتى که نظارت موضوع اصل 99 قانون اساسى، از نوع «استطلاعى» بودن بیشتر قابل اشکال، تشکیک و ایراد مى بود؛ زیرا در آن موقع، حقوقدانان مى توانستند اشکال کنند که اگر این نظارت هیچ ضمانت اجرایى ندارد، پس فایده آوردن آن در قانون اساسى چه بوده است؟!
آیا اگر نظارت موضوع اصل 99 قانون اساسى، استطلاعى مى بود، دیگر آیا آن قدر تأثیرگذار در امر انتخابات و با اهمیت بود که قانون گذار، آن را در قالب یکى از اصول قانون اساسى قرار دهد؟! آیا کافى نبود که تکلیف آن را به قوانین عادى واگذار کند؟!
7. در قانون اساسى و قوانین دیگر، هیچ مرجع دیگرى به جز شوراى نگهبان براى نظارت بر انتخابات مشخص نشده است، لذا از آنجایى که اجراى انتخابات بدون نظارت مؤثر -که حق ابطال و تنفیذ را نیز در برگیرد امکان پذیر نیست؛ بنابراین، مرجع این نظارت، باید شوراى نگهبان باشد. از طرفى اگر نظارت شوراى نگهبان استطلاعى بود، باید در قانون اساسى و قوانین دیگر، مرجع اطلاع مشخص مى گردید. همان، ص 48.
نتیجه آنکه از نظر حقوقى و اعتبار قانونى، تفسیر شوراى نگهبان مبنى بر حق نظارت استصوابى، بدون اشکال بوده و عدم تصریح به آن در قانون اساسى اشکالى ایجاد نمى کند. به علاوه مطابق همان اصل عقلایى -که احراز درستى انتخابات و تأیید یا رد صلاحیت نامزدهاى انتخاباتى را بر عهده مرجعى رسمى و قانونى مى داند و نیز ضرورت وجود نهاد قانونى کنترل اعمال مجریان (وزارت کشور)، براى برطرف کردن اشتباهات یا سوء استفاده هاى احتمالى نهاد اجرایى و پاسخ گویى به شکایات و اعتراضات داوطلبان از مجریان انتخاباتى قانون اساسى نهاد؛ به عنوان مرجع رسمى ناظر بر انتخابات و تشخیص صلاحیت نامزدها و عملکرد مجریان انتخاباتى تعیین کرده است. این نهادِ ناظر، «شوراى نگهبان» است و در قانون نهاد یا شخص دیگرى به عنوان ناظر یا نهادى که شوراى نگهبان به آن گزارش دهد، معرفى نشده است. پس تنها ناظر رسمى و قانونى همین شوراى نگهبان است. از طرف دیگر نظارت عقلایى بر رأى گیرى و تشخیص صلاحیت داوطلبان، اقتضاى تأیید یا رد و ابطال عملى و مؤثر را دارد و این ویژگى تنها در قالب نظارت استصوابى قابل تحقق است.
بنابراین نظارت شوراى نگهبان، استصوابى است و نوع آن، نظارت استصوابى صورت دوم (نظارت عدم مغایرت و تعارض) است که محدودترین صورت از شکل نظارت استصوابى بوده و شوراى نگهبان در رابطه با انتخابات طبق آن عمل مى کند. اگر در موردى از نظر صورى یا محتوایى بر خلاف قانون عمل شود، جلوى آن را مى گیرد و ابطال مى کند.
نکته دیگر آنکه اساساً فلسفه نظارت، اصلاح امور و جلوگیرى از مفاسد و انحرافات است و این تنها با نظارت فعال و استصوابى امکان پذیر است و صرف استطلاع کافى نیست. بنابراین به اصطلاح فقهى، تناسب حکم و موضوع نشان مى دهد که نظارت مصوب، همان نظارت استصوابى است. براى مطالعه بیشتر ر.ک:
الف. شعبانى، قاسم، حقوق اساسى و ساختار حکومت جمهورى اسلامى ایران، ص 177؛
ب. مصباح یزدى، آیت الله محمدتقى، پرسش ها و پاسخ ها، ج 3، ص 75.