ساختارهای تصمیم گیری در سیاست خارجی کشورها؛اغلب کشورها دارای دو نوع ساخت تصمیم‌گیری در سیاست خارجی هستند: ساختار رسمی و ساختار غیر رسمی.نوع ساختار در کشورها بستگی زیادی به نوع نظام حاکم بر کشورها دارد.

به طورکلی در کشورهایی که دارای نظام پیچیده ی سیاسی،اقتصادی و اجتماعی هستند و گروه‌بندی های اجتماعی،احزاب سیاسی و افکار عمومی در مسایل مربوط به اداره کشور تصمیم‌گیری هامؤثر می‌باشند،هر دو نوع ساختار رسمی و غیر رسمی تصمیم‌گیری قابل مشاهده است.هر یک از این ساختارها به صورت زیر قابل تعریف می‌باشند.

ساختار رسمی تصمیم‌گیری در سیاست خارجی عبارت از سازمان ها،نهادها و مقامات تصمیم‌گیرنده‌ای است که حدود اختیارات و حوزه صلاحیت های هر یک از آن ها به طور صریح در قانون اساسی کشور تعیین شده است.

ساختار غیر رسمی،عبارت از تشکّل ها و گروه‌بندی هایی است که در فرایند توزیع قدرت در قانون اساسی کشور، سهمی از قدرت به آن ها تعلّق نگرفته،لیکن به طُرُق مختلف در جریان تصمیم‌گیری در سیاست خارجی دخالت کرده و در تصمیماتی که اتّخاذ می‌شود،تأثیر می- گذارند.

ساختار غیر رسمی کشورها را افراد،گروه‌بندی هایی اجتماعی ،احزاب سیاسی ،افکار عمومی و مطبوعات وغیره تشکیل می‌دهند. این ساختارها بیشتر در کشورهایی فعّال هستند که نظام سیاسی حاکم،فرصت اظهار نظر،مداخله و مشارکت در تصمیم گیری ها را به افکار عمومی،احزاب و گروه ها می‌دهد. در نظام های خودکامه شای از ساختارغیر رسمی نامی مطرح نشود و نظام حاکم به طور متمرکز و انحصاری،قدرت تصمیم‌گیری را در اختیار بگیرد.

فعّال بودن ساختار غیر رسمی،همیشه تأثیر مثبت بر روند اتّخاذ تصمیمات در سیاست خارجی کشورها ندارد. کشور آمریکا نمونه ی روشنی از این مقوله است. در این کشور،سازمان های جاسوسی،صهیونیستی،صاحبان صنایع نظامی و غیره در تصمیمات و خط مشی سیاست خارجی تأثیر منفی بر جای می گذارند به طوری که بدون در نظر گرفتن خواست ها و منافع گروه های فوق،دستگاه سیاسی قادر به تصمیم‌گیری نیست. نقطه ی مقابل این سیستم سیاسی،حکومت شوروی سابق بود که در آن به لحاظ حاکمیت نظام توتالیتر،ساختار غیر رسمی،در روند تصمیم‌گیری در سیاست خارجی،محلّی از اعراب نداشت.

در جمهوری اسلامی ایران هر دو ساخت رسمی و غیررسمی وجود دارند. گاهی،گروه های سیاسی،اجتماعی ،مذهبی و اقتصادی در تصمیم‌گیری ها و اعمال سیاست های اتّخاذ شده از جانب ساختار رسمی واکنش نشان داده و در برخی موارد مشارکت واقعی دارند. از میان این گروه ها می توان به افکار عمومی،مطبوعات،ائمه جمعه،مراجع تقلید،جامعه مدرسین حوزه علمیه قم،بازار،انجمن های اسلامی،نهادهای انقلابی،دانشجویان و غیره اشاره کرد. ساختارهای رسمی تصمیم‌گیری در سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران که به لحاظ قانونی دارای صلاحیت و اختیارات تصمیم‌گیری در سیاست خارجی هستند به قرار زیر می‌باشند:

1- مقام معظم رهبری

2- قوه مجریه

3- قوه مقّننه

4- شورای عالی امنیّت ملّی

اینک به برسی هر یک از ساختارهای رسمی تصمیم‌گیری در سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران می‌پردازیم.

1-مقام رهبری:

مقام رهبری،بالاترین مقام برای اخذ تصمیمات کلان در سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران است و در رأس هرم حکومت قرار دارد. قانون اساسی کشور ما اصل تفکیک قوا را پذیرفته است و قوای سه گانه ی مجریه،قضاییه و مقننه مستقل از یکدیگرند،زیرا وسعت امور حکومتی ایجاب می‌کند که تقسیم کار صورت گیرد. سیستم تفکیک قوا در جمهوری اسلامی ایران ،این تفاوت را با نوع غربی‌اش دارد که مطابق اصل 75 قانون اساسی،سه قوه،زیر نظر ولایت امر و امامت امت‌اند. قانون اساسی اختیارات ویژه‌ای به مقام رهبری تفویض کرده است که بخشی از این اختیارات،با تصمیم گیری در سیاست خارجی ارتباط پیدا می‌کند.

با توجه به این که سیاست خارجی شامل سه مرحله اساسی تدوین،اجرا و ارزیابی است،مقام رهبری در هر سه مرحله نقش بسیار مهّمی را ایفا می‌کند. اصل 11 قانون اساسی ،نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلان نظام را بر عهده ی رهبری گذاشته است و چگونگی اجرای رهنمودها و اصول سیاست خارجی،بخشی از اختیارات رهبری را شامل می گردد و تأیید مصوّبات شورای عالی امنیّت ملّی ،ارایه ی رهنمودها،اعلان صلح و جنگ و بسیج نیروها و غیره به نحوی با سیاست خارجی ارتباط دارد. رهبر با اختیاراتی که در عزل و نصب اعضای شورای عالی دفاع دارد،در جهت‌گیری سیاست دفاعی و نظامی جمهوری اسلامی ایران نقش مؤثر و تعیین کننده‌ای ایفا می‌کند و این مقوله با سیاست خارجی در ارتباط است.

در کنار رهبری«مجمع تشخیص مصلحت نظام» به عنوان یک نهاد مشورتی در تصمیم‌گیری در سیاست خارجی تأثیر دارد و نظرات مشورتی آن در جهت‌گیری سیاست خارجی مؤثر بوده و به -طور غیر مستقیم با سیاست خارجی در ارتباط است.

2-قوّه مجریه

ریاست جمهوری دوّمین رکن از ارکان رسمی تصمیم‌گیری در سیاست خارجی است.

قانون اساسی ،رییس جمهور را عالی ترین مقام رسمی پس از مقام رهبری شناخته و مسؤولیت اجرای قانون اساسی و مصوّبات مجلس و ریاست قوه ی مجریه را به دوش او نهاده است.

برخی از اصول قانون اساسی،نشان دهنده ی صلاحیت های رییس جمهور در زمینه ی سیاست خارجی است. از جمله اصل 125 قانون اساسی که تصریح دارد امضای عهدنامه‌ها و به طورکلی همه ی قراردادهای بین‌المللی بعد از تصویب مجلس شورای اسلامی بر عهده رییس جمهور یا نماینده قانونی اوست. اگر وزیران برخی از عهدنامه‌ها یا مقاوله‌نامه‌ها را امضا می کنند- از جمله وزیر امور خارجه – به این اعتبار است که به نمایندگی از رییس جمهور دارای این اختیار هستند. رییس‌جمهور استوارنامه سفرا را امضا می‌کند و سفرای دیگر کشورها را می‌پذیرد و یا دستور اخراج سفیری را صادر می‌کند.

ازدیگر اختیارات رییس‌جمهور مسأله تعیین و معرفی هیأت وزیران – از جمله وزیر خارجه – به مجلس شورای اسلامی جهت کسب رأی اعتماد است. رییس‌جمهور به موجب قانون اساسی دارای حق عزل و نصب وزیران است که شامل عزل و نصب وزیر خارجه نیز می‌شود و در برخی موارد این مسأله می تواند سیاست خاری را دست خوش تغییر و تحوّل قرار دهد.

علاوه بر نقشهای رییس‌جمهور آن چه که امروز قوّه مجریه را از لحاظ سیاست خارجی دارای اهمیّت می‌کند،نقش وزارتخانه‌های مختلف در سیاستگذاری خارجی است. قانون اساس برخی از اختیارات تصمیم‌گیری در امر سیاست خارجی را به طور مستقیم به هیأت وزیران واگذار کرده است که از جمله ی این اختیارات،مسأله ی تنظیم سیاست خارجی کشور بر اساس موازین و معیارهای اسلام است .

بعضی از صاحب نظران ،وزارت امور خارجه را جزو ساختارهای رسمی محسوب داشته اند،لیکن، اگر چه وزارتخانه ها هم در تدوین ،هم در اجرا و هم در ارزیابی سیاست خارجی دخالت مؤثر دارد،امّا در قانون اساسی فاقد جایگاه تصمیم گیری است.

3- قوّه مقننه

مجلس نمایندگان مردم در اغلب کشورهای دموکراتیک بالاترین نهاد حکومتی محسوب می شود. امّا این مفهوم با نظام حکومتی جمهوری اسلامی ایران قابل تطبیق نمی باشد،زیرا مقام رهبری و ولایت امر از نظر رفعت مقام،بر هر نهادِ حکومتی اشرافیت نظارتی و هدایتی دارد. با وجود این ملّت و نمایندگان آن در نظام جمهوری اسلامی ایران از جایگاهی والا و رفیع برخوردار است . مجلس شورای اسلامی نهاد قانونگذاری کشور است و در امور تقنینی و تصمیمات پارلمانی در سیاست خارجی در دو مقوله می تواند مشارکت جوید: صلاحیت های مستقیم تصمیم گیری و صلاحیت های غیر مستقیم تصمیم گیری در سیاست خارجی:

الف – صلاحیت های مستقیم تصمیم گیری مجلس در سیاست خارجی: منظور از صلاحیت های مستقیم،اختیاراتی است که قانون اساسی به طور صریح در زمینه سیاست خارجی به مجلس شورای اسلامی واگذار شده است . برخی از این اختیارات به قرار زیر می باشند:

1- تمامی عهدنامه ها ،مقاوله نامه ها و موافقت نامه های بین المللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسند. در بعضی امور،مجلس ،حقّ انعقاد پیمان نامه ها یا مقاوله نامه ها را به اعضای هیأت دولت تفویض می کند،به عنوان مثال،به موجب اجازه مجلس،دولت پیمان های بهداشتی را رأساً با کشورهای خارجی منعقد می کند یا در زمینه تبادل فرهنگی ،دولت اختیارات ویژه ای را از مجلس دریافت می کند. بنابراین ملاحظه می شود که این حق به طور ذاتی در اختیار مجلس است امّا برای سهولت انجام امور کشور،در موارد معینی به هیأت دولت واگذار می شود که البته قابل پس گرفتن است.

2- از دیگر صلاحیت های مستقیم مجلس شورای اسلامی مسایل مربوط به تغییرات خطوط مرزی است که در محدوده شرایط خاصی ،تنها با تصویب مجلس می توان دست به اصلاحات خطوط مرزی زد.

3- رسیدگی به هر گونه دعاوی و صلح راجع به اموال عمومی دولتی که طرف دعوی،خارجی باشد باید به تصویب مجلس برسد.

4- دریافت و اعطای هرگونه وام یا کمک های بلاعوض خارجی تنها با تصویب مجلس امکان پذیر است.

5- درمواقعی که استخدام کارشناس خارجی ضروری تشخیص داده شود،این مسأله با تصویب مجلس ،قانونیّت پیدا می کند. البته استخدام کارشناس خارجی در امور نظامی ممنوع است.

ب – صلاحیت های غیر مستقیم در تصمیم گیری مجلس در سیاست خارجی: تصمیم گیری های غیر مستقیم مجلس در امور سیاست خارجی موارد متعدّدی را شامل می شود که برخی از آن ها عبارتند از:

1- تصویب بودجه؛یکی از موارد صلاحیت های غیر مستقیم که با سیاست خارجی به نحوی مرتبط است، مسأله ی تصویب بودجه است؛ زیرا بخشی از بودجه کل مصوبه مجلس به وزرات خارجه مربوط می شود. این بودجه می تواند اثرات کاهنده یا فزاینده در میزان کمک های مالی به نهضت -های آزادی بخش و سایر فعالیت های این وزارتخانه داشته باشد.

2- مجلس با دارا بودن حق تذکّر ،سؤال و استیضاح از وزرا می تواند وزیر خارجه را در امور سیاست خارجی مورد تذکّر با سؤال یا استیضاح قرار دهد.

3- تصویب لوایحی که از سوی هیأت دولت تقدیم مجلس می شود بر عهده مجلس است و تبعاً برخی از این لوایح می تواند مربوط به سیاستگذاری خارجی باشد. موارد دیگری نیز وجود دارد که به صلاحیت های غیرمستقیم تصمیم گیری مجلس در امور سیاست خارجی مربوط می- شود. از جمله صدور بیانیّه ها و اطلاعیه های رسمی در ارتباط با مسایل خارجی،سفرهای رسمی اعضای کمیسیون های تخّصصی مجلس در زمینه ی سیاست خارجی و فعالیّت کمیسیون سیاست خارجی مجلس که روابط خارجی کشور و کارکردهای وزارت خارجه و سفارت خانه های جمهوری اسلامی ایران در سایر کشورها را تحت نظر دارد. در کنار مجلس شورای اسلامی ، شورای نگهبان با نظارت بر مصوّبات مجلس از جمله آن بخشی از قوانینی که به سیاست گذاری مربوط می شود ،می تواند به صورت غیرمستقیم در سیاست خارجی تأثیر بگذارد.

4- شورای عالی امنیّت ملّی

این شورا از نهادهای جمهوری اسلامی ایران است که به موجب قانون اساسی در امور امنیتی و نظامی تصمیم گیری می کند. مصوبات این شورا که به ریاست رییس جمهور تشکیل می -شود ،با امضای رهبر سندیت و قانونیّت پیدا می کند. از آنجا که شورای امنیّت ملّی به مسایل دفاعی و امنیتی کشور می پردازدو بخشی از این مسایل به طور مستقیم با سیاست خارجی ارتباط دارد و از ساختارهای تصمیم گیری در سیاست خارجی است.

( rasekhoon.net/article/show/113906)

همین طور که ملاحظه می شود سازوکار تصمیم گیری در عرصه سیاست خارجی به صورت مشخص ترسیم شده است و هر نهادی وظیفه معینی را بر عهده دارد . بدیهی است تصمیم گیری در صورت سیاست خارجی چه از سوی رهبری و چه هریک از نهادهای دیگر با استفاده از نظرات کارشناسی و نظرات خبرگان در این زمینه صورت می گیرد

در خصوص موضوع برجام ، مقام معظم رهبری در راستای مسئولیت رهبری و نگاهبانی از حرکت کلی نظام ، خطوط قرمز و معیارهای کلی مذاکرات هسته ای را ترسیم نمودند و پس از امضای برجام نیز این سند توسط مجلس شورای اسلامی در کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی و شورای عالی امنیت ملی با حضور اعضای تیم مذاکره کننده و کارشناسان در جلسات متعددی مورد بررسی و ارزیابی قرار گرفت و در نهایت نیز رهبری در نامه‌ای به آقای روحانی با اشاره به بررسی‌های دقیق و مسئولانه‌ برجام در مجلس شورای اسلامی و شورای عالی امنیت ملی و عبور این موافقتنامه از مجاری قانونی، دستوراتی را درخصوص رعایت و حفظ منافع ملی و مصالح عالیه‌ کشور صادر و با برشمردن تأکیدات و الزامات ۹ گانه در اجرای برجام، مصوبه‌ شورای عالی امنیت ملی را با رعایت این موارد و الزامات تأیید کردند.(farsi.khamenei.ir/message-content?id=31168)

و به منظور نظارت بر روند اجرای برجام هیأتی متشکل از آقایان حجت‌الاسلام والمسلمین حسن روحانی، علی‌ لاریجانی، محمدجواد ظریف، حسین دهقان، علی شمخانی، علی‌اکبر صالحی، سعید جلیلی و علی‌اکبر ولایتی وظیفه نظارت بر روند اجرای برجام را بر عهده گرفتند و در فواصل مشخص پس از بررسی اجرای آن گزارش آن را ارایه می نمایند .

در پایان به نظر می رسد نقل کلامی از دکتر عراقچی – مذاکره کننده ی ارشد پرونده ی هسته ای – پیرامون فرایند تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری در موضوع هسته‌ای ، که موضوع کلام ما می باشد خالی از لطف نباشد:

« … در زمینه‌ی موضوع پرونده‌ی هسته‌ای کشورمان نیز من معتقدم که واقعاً باید به مذاکرات هسته‌ای فراتر از دولت‌ها نگاه کرد؛ این پرونده موضوعی است متعلق به «جمهوری اسلامی ایران»؛ یک پروژه‌ی بسیار مهم و حساس است که هرچند فراز و نشیب‌هایی داشته اما باز هم به اعتقاد من در یک مسیر ثابتی حرکت کرده است؛ مسیری که در راستای احقاق حقوق مردم ایران در موضوع هسته‌ای بوده و البته با درایت و رهبری حضرت آقا پیش رفته است.من دائماً بر این موضوع تأکید دارم که دولت‌ها مجری هستند و این جمهوری اسلامی ایران است که در نهایت تصمیم می‌گیرد و مسیر پرونده‌ی هسته‌ای را انتخاب می‌کند….

بحث فرایند تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری در موضوع هسته‌ای هم به‌نظر می‌رسد موضوعی است که کمتر به آن توجه شده است. شاید بسیاری تصور می‌کنند خطوط قرمزی که رهبر انقلاب مشخص کرده‌اند، صرفاً تشخیص خود ایشان است؛ در حالی که این خطوط قرمز برخاسته از یک تفکر و اراده‌ی جمعی است. اگر امکان دارد در مورد این فرایند توضیح دهید؟

من واقعاً معتقدم که نظام تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی در جمهوری اسلامی ایران به‌شدت مردم‌سالار و یا به تعبیر غربی‌ها دموکراتیک است. همه‌ی تصمیماتی که نهایتاً منجر به ابلاغ رهبر معظم انقلاب می‌شوند از یک روند و سازوکار طولانی تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری عبور می‌کنند؛ در این فرایند همه‌ی نظرات موافق و مخالف شنیده می‌شود؛ همه‌ی کسانی که در عرصه‌ی سیاسی کشور صاحب نقشی هستند، چه از طریق مجلس و چه از طریق دولت یا از طریق نیروهای مسلح یا بخش‌های مختلف دیگر، نظر خودشان را در مورد آن تصمیم بیان می‌کنند؛ نهایتاً همه‌ی این نظرات در شورای عالی امنیت ملی تجمیع شده و به اوج پختگی و تکامل خودش می‌رسد و سپس خدمت رهبر انقلاب فرستاده می‌شود که ایشان ملاحظه کرده و در صورت صلاحدید ابلاغ می‌کنند. البته این فرایند فقط در موارد و موضوعات کلان و راهبردی است؛ موارد کوچک‌تر که در همان سطوح خودش تصمیم‌گیری می‌شود و انجام می‌گیرد.

از این روی، تصمیم‌گیری در نظام جمهوری اسلامی ایران و خطوط قرمزی که نهایتاً از طرف مقام معظم رهبری در زمینه‌ی هسته‌ای ابلاغ شده، از طریق سازوکار‌های تمام و کمال مشورتی و مردم‌سالارانه اتخاذ شده است و «اجماع نخبگانی» در آن وجود دارد. این‌طور نیست که این خطوط قرمز از یک فکر و یک جلسه و یا یک ناحیه‌ی خاص به‌وجود آمده باشد؛ بلکه برخاسته از اجماعی در میان نخبگان تمامی جناح‌ها و‌ ایده‌های مختلف در کشور است که پدید می‌آید و ساخته می‌شود.

همین فرایند هم رمز موفقیت جمهوری اسلامی از آغاز تاکنون بوده است. کشتی جمهوری اسلامی ایران با راهبری و رهبری مقام معظم رهبری، که منبعث از این فرایند تصمیم‌سازی قوی بوده، توانسته است در این ۳۵ سال از همه‌ی بحران‌ها به سلامت عبور کند؛ نمونه‌ی آن این‌که در بدترین و سخت‌ترین طوفان‌های منطقه‌ای، جمهوری اسلامی ایران بهترین تصمیم‌ها را گرفته و برنده‌ی اصلی بوده است. در بحران‌های افغانستان، عراق، سوریه و در منطقه‌ی پرآشوب خاورمیانه، همه‌ی تحلیلگران، جمهوری اسلامی را «جزیره‌ی ثبات» و برنده‌ی اصلی بحران‌ها می‌دانند….» (روایتی از نقش رهبر انقلاب در مذاکرات هسته‌ای در گفت و گو با دکتر عراقچی، قابل دسترسی در پایگاه اطلاع رسانی مقام معظم رهبری به آدرس صفحه ی اینترنتی http://farsi.khamenei.ir/others-dialog?id=28149)

برای آشنایی بیشتر به منابع زیر مراجعه شود:

– کتاب«الگوی تصمیم گیری در سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران» غلامعلی سلیمانی، پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی

این اثر از چهار فصل مختلف، به شرح زیر تشکیل شده است.

فصل اول: مدل ها و الگوهای تصمیم گیری در سیاست خارجی

فصل دوم: الگوی تصمیم گیری در سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران

فصل سوم: آسیب شناسی تصمیم گیری سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران و بحثی درباره ضرورت ها

فصل چهارم: مطالعه موردی تصمیم گیری در سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران؛ پذیرش قطعنامه598

– مقاله « بکار گیری مدلهای جدید در سیاست خارجی»، عباس ملکی(www.conference.ac)

– مقاله «ساختار و روند تصمیم گیری در سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران» ، فرامرز پور سعید ، فصلنامه مطالعات راهبری ، سال 11 ، ش 2 ، 1382 ، ش م40