رانت میلیاردی به زمین‌خوارها؟

آیین‌‌نامه انحرافی برای تکلیف ملکی تعیین شده در بودجه ۱۴۰۱، اعطای جایزه میلیاردی به زمین‌‌خوارها را نشان می‌دهد.

بررسی‌‌های «دنیای اقتصاد» با استناد به محتوای آیین‌‌نامه‌‌ای که مهرماه امسال در راستای قانون بالادست (قانون بودجه ۱۴۰۱ کشور)، درباره مقابله با یک شیوه رایج بدمسکنی، مصوب شده است نشان می‌دهد اراضی تصرفی دولت به اسم نجات سکونتگاه‌های غیررسمی و ساکنان آنها از بدمسکنی، حراج می‌شود.

در این مصوبه جدید با هدف نجات ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی واقع در حومه شهرها و همچنین مناطق بسیار ضعیف داخل محدوده شهرها، جایزه میلیاردی برای زمین‌‌خوارها تدارک دیده شده است. این مصوبه قطعا با هدف توزیع رانت‌‌ بیشتر به کسانی که در سال‌های گذشته زمین‌‌خواری کرده و اراضی دولتی را به تصرف درآورده‌‌اند نبوده است اما سه انحراف بزرگ در محتوای این مصوبه نسبت به قانون بالادست، عملا این جایزه میلیاردی به نفع زمین‌‌خوارها را ایجاد کرده است. مصوبه بالادستی که این آیین‌‌نامه اجرایی بر مبنای آن تدوین شده است مربوط به بند ک تبصره ۱۱ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور است. براساس بند ک، به وزارت راه‌وشهرسازی اجازه داده شده است تا اراضی در مالکیت خود را با اولویت سکونتگاه‌های غیررسمی که قبل از سال ۱۳۹۴ به تصرف اشخاص درآمده است و براساس طرح‌های مصوب شهری ساخت‌وساز صورت گرفته است و در حال بهره‌‌برداری است را به مالکان اعیانی واگذار کند. دولت از تدوین و تصویب این ماده قانونی دو هدف مهم عمده داشته است. یک هدف مربوط به تسهیل در فرآیند سنددار شدن و هویت ملکی ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی به عنوان اقشار نیازمند به حمایت در این بخش در راستای بانک‌‌پذیر شدن واحدهای مسکونی آنها و اقدام برای دریافت وام و نوسازی و بهسازی این واحدها است. هدف دیگر استفاده از منابع و نقدینگی ایجاد شده از این مسیر برای تجهیز صندوق ملی مسکن برای تامین مالی طرح‌های حمایتی دولت در حوزه تامین مسکن کم‌‌درآمدها، تامین یارانه سود تسهیلات و… است. مجموعه این دلایل و قانون بالادست موجود در این زمینه این اختیار را برای وزارت راه‌وشهرسازی به عنوان متولی دولتی تامین مسکن، ایجاد کرده است که با اولویت سکونتگاه‌های غیررسمی، آن دسته از اراضی متعلق به این وزارتخانه را که در سال‌های قبل از سال ۹۴ تصرف شده است با هدف اعطای هویت ملکی و سنددار شدن، بانک‌‌پذیر شدن، ایجاد اعتبار و انگیزه برای تبدیل سکونتگاه‌های غیررسمی به واحدهای مسکونی با معیارهای استاندارد مسکن متعارف شهری، به ساکنان آنها واگذار کند. این اقدام در نفس خود به عنوان راه‌‌حل تامین مسکن مناسب برای کم‌‌درآمدهای ساکن در این سکونتگاه‌های غیررسمی، اقدامی درست است و در کشورهای پیشرفته و موفق دنیا در حوزه تامین مسکن کم‌‌درآمدها نیز این موضوع از سال‌های گذشته اجرایی شده است و نتایج موفقی به همراه داشته است. این در حالی است که ضرورت اعطای هویت ملکی و سنددار شدن خانه‌های غیرمقاوم در سکونتگاه‌های غیررسمی با هدف بهسازی و نوسازی این واحدها و تامین مسکن متعارف، از سال‌های گذشته تاکنون به عنوان یکی از راهکارهای کارشناسی برای تامین مسکن بخشی از گروه‌های کم‌‌درآمد فاقد مسکن متعارف، مورد تاکید قرار داشت.

سه انحراف مصوبه

اما مصوبه جدیدی که در قالب آیین‌‌نامه اجرایی این تکلیف قانونی به تازگی به تصویب رسیده است سه انحراف عمده دارد که برآیند آن اعطای جایزه میلیاردی به زمین‌‌خوارها است.

در حالی که در متن قانون یا مصوبه بالادست، تاکید شده بود که این زمین‌‌ها باید با اولویت سکونتگاه‌های غیررسمی به ساکنان این سکونتگاه‌ها واگذار شود اما در این مصوبه عملا اشاره‌‌ای به سکونتگاه‌های غیررسمی نشده است و از «اراضی تصرفی» سخن به میان آمده است. بر این اساس، «اراضی دولتی واقع در محدوده یا حریم شهرها و شهرک‌‌ها که در مالکیت وزارت/ سازمان/ شرکت که توسط اشخاص اعم از حقیقی وحقوقی قبل از تاریخ ۱/ ۱/ ۱۳۹۴ تصرف و در آن بنا احداث و در حال بهره‌‌برداری است»، مشمول این واگذاری‌‌ها خواهند شد. در حالی که در متن قانون بالادست اعلام شده بود اراضی وزارت راه‌وشهرسازی با اولویت سکونتگاه‌های غیررسمی مشمول این واگذاری خواهد بود اما در مصوبه جدید، تمام اراضی تحت مالکیت همه سازمان‌ها و نهادها و وزارتخانه‌ها که از سوی هر شخص حقیقی یا حقوقی مورد تصرف قرار گرفته است، مشمول این قانون خواهد شد.

این موضوع دو انحراف در این مصوبه را نشان می‌دهد. ضمن اینکه در ماده ۳ این آیین‌‌نامه تازه‌مصوب، اعلام شده است که این واگذاری مربوط به اراضی‌ای است که در آنها بنای ساختمانی با مصالح بادوام احداث شده است. این موضوع در تضاد با وضعیت سکونتگاه‌های غیررسمی است که عمده آنها با مصالح غیراستاندارد و در شرایط نامطلوب و ناایمن ساخته شده‌‌اند.

انحراف سوم مربوط به تعیین نحوه قیمت‌‌گذاری برای واگذاری این اراضی است. با توجه به اینکه یکی از مهم‌ترین اهداف دولت از این اقدام، تجهیز منابع برای صندوق ملی مسکن با هدف استفاده از آن برای پیشبرد طرح‌های مسکن حمایتی از جمله تامین منابع مالی مورد نیاز برای ساخت یک میلیون مسکن در سال بوده است قاعدتا باید این اراضی با قیمت روز به متصرفان واگذار شود. اما در این مصوبه، اعلام شده است این اراضی با قیمت منطقه‌‌ای به متصرفان واگذار می‌شود. از آنجا که در یک برآورد کلی قیمت منطقه‌‌ای حداکثر یک‌دهم قیمت روز املاک و اراضی است، واگذاری این اراضی به متصرفان و زمین‌‌خوارها به معنای اعطای مجوز میلیاردی به آنها است. به این صورت که آنها علاوه بر اینکه سال‌های سال، به واسطه غفلت دستگاه‌ها و نهادهای دولتی مالک این اراضی، اقدام به قانون‌‌شکنی و تصرف اراضی به صورت رایگان کرده‌‌اند هم‌‌اکنون می‌توانند با پرداخت حداکثر یک‌دهم از قیمت روز این اراضی، به صورت رسمی مالکیت آنها را به دست آورند. این در حالی است که اگر حتی اراضی تصرف شده از سوی فقرای شهری در سکونتگاه‌های غیررسمی که برای تامین مسکن مورد استفاده قرار گرفته است به صورت رایگان به آنها واگذار می‌شد اقدامی مثبت در جهت تامین مسکن مقاوم و استاندارد برای این گروه‌ها محسوب می‌شد. اما اینکه این مصوبه همه اراضی و همه اشخاص متصرف را مشمول بهره‌‌مندی از این مزیت کرده است، عملا در جهت منافع حداکثری زمین‌‌خوارهاست. این در حالی است که در این مصوبه هیچ اشاره‌‌ای نسبت به تمییز قائل شدن بین زمین‌‌خوارها و فقرای ساکن در سکونتگاه‌های غیررسمی نشده است.

براساس جدولی که درباره نحوه تعیین قیمت واگذاری این اراضی در این مصوبه درج شده است زمین‌‌هایی که قیمت منطقه‌‌ای هر مترمربع از آنها بیش از ۶۰ میلیون تومان است تا ۲۰ مترمربع، زمین‌‌های با قیمت هر مترمربع بیش از ۴۰ میلیون تومان تا ۶۰ میلیون تومان تا ۴۰ مترمربع، زمین‌‌های با قیمت منطقه‌‌ای هر مترمربع بیش از ۳۰ تا کمتر از ۴۰ میلیون تومان تا ۶۰ مترمربع، زمین‌‌های با قیمت منطقه‌‌ای هر مترمربع ۲۰ تا کمتر از ۳۰ میلیون تومان تا ۹۰ مترمربع، زمین‌‌های با قیمت هر مترمربع ۱۰ تا کمتر از ۲۰ میلیون تومان تا ۱۵۰ مترمربع و زمین‌‌های با قیمت کمتر از ۱۰ میلیون تومان با ۲۰۰ مترمربع مشمول واگذاری مطابق با ضوابط این قانون و براساس قیمت‌‌های منطقه‌‌ای خواهند بود.

منشأ رانت برای زمین‌‌خوارها

اگر چه واگذاری زمین در سکونتگاه‌های غیررسمی به فقرای شهری ساکن در این سکونتگاه‌ها ولو به صورت رایگان و با هدف نجات این افراد از بدمسکنی امری ضروری و حیاتی است اما ارقام اعلام شده در جدولی که برای نحوه قیمت‌‌گذاری و واگذاری اراضی تصرف شده به زمین‌‌خوارها تدوین شده است نشان‌دهنده امتیاز و رانت ویژه برای زمین‌‌خوارهاست.

در این جدول اعلام شده است برای زمین‌‌هایی که قیمت منطقه‌‌ای هر مترمربع از آنها کمتر از ۲۰ میلیون تومان است تا ۱۵۰ مترمربع امکان واگذاری وجود دارد. بررسی‌‌ها نشان می‌دهد عمده زمین‌‌هایی که در مناطق خوش آب و هوای اطراف پایتخت و همچنین استان‌های شمالی قرار دارند قیمت هر مترمربع از آنها حول و حوش همین بازه یعنی ۱۰ تا ۲۰ میلیون تومان است. این موضوع نشان می‌دهد زمین‌‌خوارهایی که از سال‌های گذشته اقدام به تصرف این اراضی و ساخت ویلاها و آپارتمان‌‌های لوکس و حتی معمولی در زمین‌‌های تصرف‌شده کرده‌‌اند می‌توانند هم‌‌اکنون و تنها با پرداخت حداکثر یک‌دهم از ارزش روز این زمین‌‌ها، بعد از سال‌ها تصرف رایگان، مالک رسمی آنها شوند. این در حالی است که دولت مکلف بوده است که منابع طرح‌های حمایتی مسکن را از فروش این زمین‌‌ها که از سال‌های قبل تصرف شده است تامین کند. اما هم‌‌اکنون این زمین‌‌ها با حداکثر یک‌دهم ارزش روز عملا و با این مصوبه به نفع زمین‌‌خوارها به حراج گذاشته می‌شود. در نتیجه منابعی که باید برای تامین مالی طرح‌های حمایتی مسکن از جمله ساخت یک میلیون مسکن در سال تامین و تجهیز می‌شد عملا و برخلاف نیت و هدف قانون‌گذار به دست وزارت راه وشهرسازی نخواهد رسید.

این در شرایطی است که تعریف و ماهیت سکونتگاه‌های غیررسمی که یکی از اهداف مهم این قانون و مصوبه بوده است کاملا مشخص است و قانون‌‌گذار می‌توانست تنها این سکونتگاه‌ها را مشمول این واگذاری‌‌ها کند. براساس تعاریف موجود، سکونتگاه‌های غیررسمی شامل محله‌ها و محدوده‌هایی است که خارج از ضوابط و قوانین در درون یا خارج از محدوده شهرها به صورت شتابزده ساخته شده است و دچار ضعف شدید خدمات و سرانه‌های شهری است و اغلب آنها دارای مشکلات حقوقی مالکیت است. به موازات رشد شهرنشینی در کشور در دهه‌های اخیر، سکونتگاه‌های نامتعارف و خودانگیخته‌‌ای درون یا مجاور شهرها یا در مجموعه‌های شهری بزرگ به سرعت ایجاد شده و رشد یافته است. این سکونتگاه‌ها اغلب دارای چند ویژگی عمده هستند. یکی از این ویژگی‌‌ها، مسکن‌‌سازی شتاب‌‌زده توسط استفاده‌‌کنندگان آنها که عمدتا به دلیل نداشتن پروانه ساختمان و تبعیت نکردن از برنامه‌‌ریزی رسمی شهرسازی مجموعه‌‌ای نابسامان به وجود آورده‌‌اند، است. پیوستگی عملکردی با شهر اصلی و گسست کالبدی از آن با تجمعی از اقشار عمدتا کم‌درآمد و فقیر و محیطی با کیفیت پایین زندگی و کمبود شدید خدمات و زیربناهای شهری و تراکم بالای جمعیتی از دیگر ویژگی‌‌های این سکونتگاه‌هاست.

این در حالی است که این مصوبه همه زمین‌‌های تصرف شده تا قبل از سال ۹۴ که روی آنها ساخت‌وساز صورت گرفته است را شامل می‌شود.

نظر کارشناسان شهرسازی

این مصوبه در شرایطی تصویب شده است که براساس قوانین بالادست مانند قانون ساماندهی مسکن و قانون جهش تولید مسکن همه دستگاه‌ها و سازمان‌های دولتی باید اراضی در اختیار خود را برای اجرای طرح نهضت ملی مسکن وساخت یک‌میلیون واحد مسکونی در سال به وزارت راه وشهرسازی واگذار کنند. اما عملا با این مصوبه بخش زیادی از منابع حاصل از اراضی دولتی که می‌توانست برای این طرح به کار گرفته شود از دسترس دولت و وزارت راه وشهرسازی خارج خواهد شد. کارشناسان شهرسازی با اشاره به تبعات این مصوبه جدید، هشدار می‌دهند که این مصوبه باید به فوریت مورد تجدیدنظر قرار بگیرد چرا که در واقع محتوای آن حاوی نوعی چراغ سبز به زمین‌‌خوارها است. طوری‌که نه تنها در برابر زمین‌‌خواری بازدارندگی ایجاد نمی‌کند بلکه خود مشوقی برای آن محسوب می‌شود. اگر‌چه در این مصوبه زمین‌‌های تصرف شده تا قبل از سال ۹۴ مشمول واگذاری با نرخ منطقه‌‌ای شده‌‌اند اما این مصوبه می‌تواند برای زمین‌‌خوارها و زمین‌‌خواری‌‌های جدید نیز مایه امیدواری باشد که در صورت تصرف در سال‌های بعد می‌توانند مشمول چنین مصوباتی شوند. البته قطعا هدف قانون‌‌گذار و دولت از تصویب این مصوبه اعطای رانت به زمین‌‌خوارها نبوده است و اگر قانون‌گذار از عواقب و پیامدهای بعدی آن مطلع شود به‌طور قطع در این باره تجدید نظر خواهد کرد. این در حالی است که کارشناسان تاکید می‌کنند حتما باید سنددار شدن و بانک‌‌پذیر شدن سکونتگاه‌های غیررسمی فقرای شهری در راستای تامین مسکن مناسب برای این افراد و مقابله با بدمسکنی در دستور کار قرار بگیرد. اما دولت باید بین این گروه با زمین‌‌خواران تفاوت اساسی قائل شود.

ردپای رانت‌‌های کلان

فردین یزدانی، کارشناس و نویسنده طرح جامع مسکن، در خصوص مصوبه جدید واگذاری زمین‌‌های دولتی با نرخ منطقه‌‌ای به افرادی که در سال‌های گذشته این زمین‌‌ها را تصرف کرده‌‌اند به «دنیای‌اقتصاد» گفت: ردپای رانت‌‌های کلان در این مصوبه دیده می‌شود.

وی افزود: اینکه قطعا واگذاری اراضی به ساکنان و فقرای سکونتگاه‌‌های غیررسمی که از سال‌های قبل در این زمین‌‌ها و بنا بر اجبار به دلیل فقر و ناتوانی شدید مالی اقدام به ساخت سرپناه کرده‌‌اند از ضرورت‌‌های نظام حمایتی تامین مسکن است. از گذشته تاکنون نیز دیدگاه‌‌های کارشناسی بر این بوده است که باید مالکیت این زمین‌‌ها برای سنددار شدن آنها به ساکنان داده شود تا به واسطه برخورداری از سند ملکی، بانک‌پذیر شدن واحدها و ایجاد امکان دریافت وام به منظور نوسازی و مقاوم‌‌سازی، این واحدها به مسکن‌‌های مقاوم و استاندارد شهری تبدیل شوند و نرخ بدمسکنی کاهش یابد.

یزدانی ادامه داد: در کنار ضرورت برای این اقدام، نباید به این بهانه امتیازات و رانت‌‌های ویژه وگسترده به زمین‌‌خوارها داده شود. در واقع تحت پوشش و به بهانه این موضوع نباید هر چه زمین وجود دارد که بخش عمده‌‌ای از آن در تصرف زمین‌‌خواران قرار گرفته است با بهای حراج به آنها واگذار شود. مطابق با قوانین، منابع حاصل از زمین‌‌های دولتی باید در اختیار طرح نهضت ملی مسکن و ساخت یک‌میلیون واحد مسکونی قرار بگیرد و در حالی که همه دستگاه‌ها مکلف به واگذاری زمین‌‌های خود به وزارت راه وشهرسازی برای اجرای این طرح شده‌‌اند فروش این اراضی با قیمت منطقه‌‌ای که حداکثر یک دهم قیمت روز است، اقدامی قابل تامل است. در واقع معنای این اقدام این است که وقتی منابع با یک دهم قیمت روز به زمین‌‌خوارها واگذار می‌شود، به منزله تزریق ثروت به افرادی است که نباید مورد حمایت قرار بگیرند. یزدانی تاکید کرد: این اقدام موجب محدودیت دسترسی دولت و وزارت راه وشهرسازی به منابع برای پیشبرد طرح‌‌های حمایتی مسکن خواهد شد و برنامه ساخت یک‌میلیون مسکن در سال را با مشکل تامین مالی روبه‌رو می‌کند. در واقع ثروت ملی تنها در اختیار عده‌‌ای خاص که در سال‌های گذشته قانون‌‌شکنی کرده وزمین‌‌های دولت را تصرف کرده‌‌اند قرار می‌گیرد. این موضوع دقیقا مصداق رانت گسترده است و ردپای رانت‌‌های کلان را می‌توان در این مصوبه مشاهده کرد.

وی تاکید کرد: این در حالی است که دولت می‌توانست در این زمینه مرزبندی کرده و حتی به ساکنان سکونتگاه‌‌های غیررسمی که فقیر وبدمسکن هستند، این زمین‌‌ها را رایگان واگذار کند تا آنها بتوانند وام گرفته و مسکن خود را مقاوم‌‌سازی و بهسازی کنند. اما از طرف دیگر، حداقل بهای روز این زمین‌‌ها را از زمین‌‌خوارها ومتصرفان طلب کند و این منابع را صرف تجهیز صندوق ملی مسکن کند.