شورای نگهبان در نظام جمهوری اسلامی ایران یکی از مهم ترین نهادهای حکومتی به شمار می‌آید. این نهاد شباهت زیادی با بعضی از نهادهای حافظ قانون اساسی در تعدادی از کشورها دارد. در قوانین اساسی برخی کشورها نیز نهادهایی به نام «دادگاه قانون اساسی»، « شورای قانون اساسی»، «دیوان قانون اساسی» و نظایر آن پیش بینی شده است که با وجود برخی تفاوت‌ها، از حیث ساختار و نوع مسئولیتها با یکدیگر شباهت های فراوانی دارند.

شورای نگهبان در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دارای جایگاه ویژه‌ای است، به گونه‌ای که نبودن آن در کنار مجلس قانون‌گذاری، موجب عدم اعتبار مجلس می شود. شورای نگهبان وظیفه دارد تمام مصوباتِ مجلس را از حیث عدم مغایرت با موازین اسلامی و قانون اساسی بررسی کرده تا در صورت عدم مغایرت، مصوبه مجلس، صورت قانونی به خود گیرد.

علاوه بر این نقش برجسته، شورای نگهبان مأموریت نظارت بر انتخابات را داشته و مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی نیز به شمار می آید. از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران استفاده می‌شود که علت اصلی پیش‌‌بینی نهاد شورای نگهبان، دو مسئله حراست و نگهبانی از «احکام اسلام» و صیانت از «قانون اساسی» بوده است؛ به همین دلیل از این نهاد به شورای «نگهبان» تعبیر شده است. اصل 91 قانون اساسی در عبارتی کوتاه و گویا به این مطلب اشاره کرده است. در قسمتی از این اصل آمده است:

«به منظور پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها، شورایی به نام شورای نگهبان … تشکیل می‌شود… .»

پیش‌بینی مسئله «نظارت بر قانون‌گذاری» در حقوق ایران، موضوع جدیدی نیست، بلکه می‌توان گفت که از نظر قدمت، همزاد تدوین اولین قانون اساسی و تولد نهاد قانون‌گذاری در ایران است. اصل 2 متمم قانون اساسی مشروطه در راستای اطمینان از شرعی بودن کلیه مصوبات مجلس شورای ملی چنین مقرر کرده بود: «مجلس مقدس شورای ملی که به توجه و تأیید حضرت امام عصر عجل‌الله‌فرجه و بذل مرحمت اعلی‌حضرت شاهنشاه اسلام خلّدالله‌سلطانه و مراقبت حجج اسلامیه کثر‌الله‌امثالهم و عامّه ملت ایران تأسیس شده است، باید در هیچ عصری از اعصار، مواد قانونیه آن مخالفتی با قواعد مقدسة اسلام و قوانین موضوعه حضرت خیرالانام صلّی‌الله‌علیه‌وآله‌وسلّم نداشته باشد و معیّن است که تشخیص مخالفت قوانین موضوعه با قواعد اسلامیه بر عهدة علمای اعلام ادام‌الله‌برکات‌وجودهم بوده و هست؛ لهذا رسماً مقرّر است در هر عصری از اعصار، هیئتی که کم‌تر از پنج نفر نباشد از مجتهدین و فقهای متدینین که مطّلع از مقتضیات زمان هم باشند، به این طریق که علمای اعلام و حجج اسلام مرجع تقلید شیعه اسلام، بیست نفر از علماء که دارای صفات مذکوره باشند معرفی به مجلس شورای ملی بنمایند؛ پنج نفر از آن‌ها را یا بیش‌تر به مقتضای عصر، اعضای مجلس شورای ملی بالاتفاق یا به حکم قرعه تعیین نموده، به سِمَت عضویت بشناسند تا موادی که در مجلسین عنوان می‌شود به دقت مذاکره و غوررِسی نموده، هر یک از آن مواد معنونه که مخالفت با قواعد مقدسه اسلام داشته باشد طرح و رد نمایند که عنوان قانونیت پیدا نکند و رأی این هیئت علما در این باب، مُطاع و متّبع خواهد بود و این ماده تا زمان ظهور حضرت حجت عصر عجل‌الله‌فرجه تغییرپذیر نخواهد بود.»

بدین ترتیب می‌توان گفت اصل مزبور در قانون اساسی مشروطه، که در ادبیات حقوقی و سیاسی به اصل «طراز» معروف است، جلوه‌ای ناقص از شکل تکامل‌یافتة «نهاد شورای نگهبان» بوده است.[1]

نوع وظایف و اختیارات شورای نگهبان و اهمیت آن موجب شده است که این نهاد در زمره نهادهای بسیار مهم نظام جمهوری اسلامی ایران در آید.

در این نوشتار به اختصار وظایف و ساختار شورای نگهبان را مورد مطالعه قرار خواهیم داد.

وظایف و اختیارات شورای نگهبان

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برای شورای نگهبان وظایف متعددی را بر شمرده است. عمده این وظایف به طور مشترک بر عهده فقها و حقوق‌دانان است و تعدادی دیگر، وظایف اختصاصی فقها می‌باشد. از میان مجموعه وظایف شورای نگهبان، سه مورد «نظارت بر قانون‌گذاری»، «تفسیر قانون اساسی» و «نظارت بر انتخابات» دارای اهمیت بسیاری هستند و مباحث زیادی نیز در خصوص هر کدام وجود دارد. نخست، این سه وظیفه مهم شورای نگهبان را مورد مطالعه قرار می‌دهیم و در پایان، فهرستی از سایر وظایف شورا ارائه می‌شود:

1ـ نظارت بر قانون‌گذاری

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر قوانین و مصوبات را بر عهده شورای نگهبان قرار داده است. در این خصوص مباحثی قابل طرح است که در ادامه خواهد آمد.

1ـ1ـ ضرورت نظارت بر قانون‌گذاری

فلسفه نظارت بر قوانین و مصوبات در دو مسئله پاسداری از «شریعت» و «قانون اساسی» نهفته است. در مورد مسئله نخست باید گفت: اصولاً نظام های سیاسی از یک جهت بر دو قسم هستند؛ در بعضی نظام ها مشروعیت فقط از آرای عمومی نشأت می گیرد، که قانون‌گذاری در این گونه حکومت ها بر اساس خواست مردم صورت می‌پذیرد و هیچ چیز دیگری به غیر از آرای عمومی مبنای قانون گذاری نخواهد بود.

بعضی دیگر از نظام ها مکتبی و عقیدتی هستند که در این جوامع، مردم با پذیرش آزادانة مکتب، در حقیقت اعلام می کنند که می خواهند همه چیز خود را بر اساس مکتب پایه‌ریزی نمایند. جمهوری اسلامی ایران نیز یک نظام مکتبی است و مردم ایران در همه‌پرسی دهم و یازدهم فروردین سال 1358، شکل حکومت خود را «جمهوری اسلامی» اعلام کرده اند. جمهوری اسلامی؛ یعنی این که جمهور مردم خواسته اند که قوانین اسلام بر آنان حکومت نماید. همچنین بدان معناست که شکل حکومت به صورت جمهوری و ماهیت آن اسلامی باشد. بنابراین حکومتی است که در آن تقنین، اجرا و قضا باید بر اساس موازین اسلام باشد. به همین دلیل در قانون اساسی تصریح شده است که در نظام جمهوری اسلامی، کلیه قوانین و مقررات باید بر اساس موازین شریعت باشد (اصل4) و این امر مهم نیز در قانون اساسی تصریح شده است که نهاد قانون‌گذار نمی تواند قوانینی مغایر اصول و احکام مذهب رسمی کشور وضع نماید (اصل72). بنابراین، قانون‌گذاری در جمهوری اسلامی باید بر اساس موازین اسلامی صورت گیرد.

برای حصول اطمینان از این که در جمهوری اسلامی قانونی مغایر با شرع وضع نمی شود، ضروری است که یک مرجع ذی‌صلاح بر این کار نظارت داشته باشد؛ مرجعی که مصوبات نهاد قانون‌گذار را کنترل نماید و از تصویب قوانین یا مقررات مغایر با شرع پیشگیری نماید.

در مورد مسئله دوم نیز باید گفت: آمال و آرزوهای یک ملّت در قانون اساسی کشورشان منعکس شده است. قانون اساسی در حقیقت بیانیه اصل‌بندی‌شدة یک نظام سیاسی است و به عنوان قانون برتر، محور همة روابط و مبنای تمامی اقدامات است. تمام ارکان و نهادهای نظام از قانون اساسی سرچشمه می گیرد و اصول آن، مبیّن حقوق و تکالیف دولت و ملّت است، لذا بایستی اقدامات حقوقی؛ از جمله قانون‌گذاری با توجه به اصول قانون اساسی صورت گیرد و مصوبات مغایر با آن، ملغی و بی‌اعتبار اعلام گردد.

بدین ترتیب نظام جمهوری اسلامی، نظامی قانونمند است و همه نهادهای حکومتی باید قوانین اصولی و محوری را پاس بدارند. مجلس شورای اسلامی که وفق اصل 71 قانون اساسی، صلاحیت آن برای قانون‌گذاری عام می باشد، نمی تواند قوانین مغایر با اصول قانون اساسی وضع نماید و هیچ‌یک از نهادهای قانون‌گذار و تصمیم گیرنده نیز مجاز نیستند که مصوبه‌ای مغایر با قانون اساسی وضع کنند. برای نیل به این مقصود لازم است که مرجعی صلاحیت‌دار، مصوبات را پیش از لازم‌الاجراشدن از حیث عدم مغایرت با قانون اساسی بررسی کند و اگر آن را مغایر ببیند، بی‌اعتبار اعلام کند. بنابراین، فلسفه نظارت بر قانون گذاری و ضرورت آن، پیشگیری از تخلفات احتمالی قوة مقننه و دیگر نهادهای صالح برای وضع مقررات، نسبت به اصول قانون اساسی و موازین اسلامی است.

2ـ1ـ مرجع نظارت

در منابع حقوق اساسی، از ضرورت کنترل قوانین به وسیلة قانون اساسی بحث شده و دو روش در این رابطه ذکر شده است: روش کنترل قضایی و روش کنترل غیرقضایی. در جمهوری اسلامی ایران روش کنترل غیر قضایی استفاده شده است؛ یعنی نظارت بر قانون‌گذاری به یک نهاد غیرقضایی مستقل به نام «شورای نگهبان» واگذار شده است.

از آنچه پیش از این بیان شد به روشنی معلوم گردید که نهاد ناظر در جمهوری اسلامی ایران بایستی از ترکیب دوگانه ای برخوردار باشد؛ زیرا وظیفه این مرجع نظارتی، از یک جهت، انطباق مصوبات قوه مقننه با قانون اساسی و از جهت دیگر انطباق آن با موازین شریعت است. بنابراین، لازم است جمعی از دین ‌شناسان (فقها) و حقوق دانان، عضو این نهاد باشند. کسی می تواند در مورد ماهیت شرعی قوانین اظهارنظر کند که احکام شریعت را به درستی بشناسد و رأی او فصل‌الخطاب باشد و او کسی جز «فقیه» نیست. همچنین کسی می تواند در مورد عدم مغایرت مصوبات مجلس با اصول قانون اساسی اظهار نظر نماید که قانون اساسی را خوب بشناسد و او کسی جز «حقوق‌دان» نیست. بدین لحاظ، دوازده نفر از فقها و حقوق‌دانان واجد شرایط برای کنترل مصوبات نهاد قانوگذار در نهادی به نام شورای نگهبان حضور دارند.

3ـ1ـ اقسام نظارت

قانون اساسی، دو نوع نظارت را برای شورای نگهبان برشمرده است. یک نوع، نظارت بر قوانین و مصوبات از لحاظ عدم مغایرت آن با قانون اساسی است . نوع دیگر، نظارت بر قوانین و مقررات از لحاظ عدم مغایرت آن با احکام شرعی است. از نظارت نوع اول به «نظارت قانونی» و از نظارت نوع دوم به «نظارت شرعی» تعبیر می شود:

1ـ3ـ1ـ نظارت قانونی: اصل برتری قانون اساسی، ایجاب می کند که کلیه قوانین و مقررات در چارچوب آن وضع شوند و با هیچ یک از اصول آن تعارضی نداشته باشند. قانون گذار عادی، موظف است در چارچوب قانون اساسی، قانون گذاری کند و به حریم آن تعدّی نکند. یکی از وظایف شورای نگهبان، این است که بر مصوبات مقنن نظارت کند و با بررسی دقیق، نسبت به عدم مغایرت آن با اصول قانون اساسی، اطمینان حاصل کند. این مسئله در اصول متعددی از قانون اساسی؛ همچون اصول 71، 72، 91، 94 و 96 ذکر شده است. به عنوان نمونه، اصل 71 ذکر می‌شود:

«مجلس شورای اسلامی در عموم مسایل، در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع کند.»

2ـ3ـ1ـ نظارت شرعی: در جمهوری اسلامی ایران، احکام اسلام، حاکم است و قانون گذاری بایستی در چارچوب این احکام صورت گیرد. اصل 4 قانون اساسی از ضرورت انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرعی سخن گفته است و مرجع تشخیص آن را نیز فقهای شورای نگهبان قرار داده است. علاوه بر آن، در اصل 96 آمده است:

«تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان است.»

بنابراین به مجلس شورای اسلامی یا هیچ نهاد تصمیم گیرندة دیگری اجازه داده نشده است که بر خلاف احکام شرعی، مصوبه ای داشته باشند.

4ـ1ـ کیفیت نظارت

در سطور گذشته بیان شد که نظارت بر مصوبات قوة مقننه از وظایف شورای نگهبان است. آنچه شایسته بررسی است، این است که این شورا چگونه بر قانون گذاری نظارت می کند؟

در مورد کیفیت اعمال نظارت، اصول 94 تا 97 تشریفاتی را معین کرده است که در زیر بیان می شود.

1ـ4ـ1ـ ارسال مصوبات مجلس به شورای نگهبان: بر خلاف برخی از کشورها که در صورت درخواست بعضی از مقامات یا شکایت بعضی افراد، مرجع صلاحیت‌دار (شورای قانون اساسی، دادگاه قانون اساسی یا محاکم دادگستری) وارد رسیدگی می‌شود و انطباق یا عدم انطباق قانون عادی را با قانون اساسی اعلام می‌دارد ولی طبق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران کلیه مصوبات مجلس باید به شورای نگهبان ارسال شود و شورا آنها را بررسی و نظر خود را اعلام دارد و هیچ مصوبه‌ای بدون ارسال به شورای نگهبان و اعلام نظر شورا بر عدم مغایرت آن با قانون اساسی و موازین شرع عنوان «قانون» پیدا نمی‌کند. قانون اساسی در اصل 94 لازم دانسته است که تمام مصوبات مجلس شورای اسلامی جهت بررسی به شورای نگهبان ارسال شود. این اصل می‌گوید:

«کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدیدنظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت، مصوبه قابل اجرا است .»

قانون اساسی با به کار بردن تعبیرِ «کلیه مصوبات »، بر عمومیت اصل نظارتی شورای نگهبان تأکید کرده است. مصوبات مجلس شورای اسلامی انواعی دارد: مصوبات دایمی، مصوبات آزمایشی، مصوبات مربوط به بودجه، عهدنامه ها و موافقت ‌نامه های بین المللی و…؛ تمامی این مصوبات، باید جهت انطباق با قانون اساسی و موازین شرعی به شورای نگهبان ارسال شود.

دو نوع از مصوبات مجلس از ارسال به شورای نگهبان استثنا شده است. آن دو عبارت اند از: «تصویب اعتبارنامه نمایندگان مجلس شورای اسلامی » و «انتخاب شش نفر حقوق‌دان عضو شورای نگهبان ». (اصل93)

لازم به ذکر است مجلس شورای اسلامی علاوه بر قانون‌گذاری، اقدامات دیگری نیز انجام می دهد که در بحث نظارت قابل تأمل است؛ مانند رأی اعتماد یا عدم اعتماد به وزرا، انتخاب هیئت رئیسه مجلس و مانند آن. پرسش این است که آیا اصل نظارتی شورای نگهبان شامل این موارد هم می شود؟ در این باره می توان «مصوباتِ » مجلس را از «تصمیمات » آن تفکیک کرد و تصمیمات را از شمول اصل نظارت مستثنا دانست؛ مواردی مثل رأی اعتماد به وزرا یا انتخاب حقوق‌دانان یا انتخاب هیئت رئیسه، تصمیم گیری است نه تصویب و قانون گذاری. به همین دلیل از اصل نظارت استثنا می شود.[2]

2ـ4ـ1ـ مهلت اظهار نظر شورای نگهبان: همان‌طور که اشاره شد، مصوبات مجلس باید به شورای نگهبان ارسال شود. شورای نگهبان در اظهارنظر، از محدودیت زمانی برخوردار است. اصل 94 مقرر داشته است که شورای نگهبان باید حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول، آن را بررسی نماید و اگر مغایرتی با قانون اساسی یا احکام شرعی در آن مشاهده کرد، جهت تجدید نظر به مجلس گزارش کند.

لازم نیست که شورای نگهبان، انطباق مصوبه مجلس با شرع و قانون اساسی را اعلام نماید، بلکه مکلف است که اگر مغایرتی مشاهده کرد، آن را اعلام نماید. شایان ذکر است که قانون اساسی، سکوت و عدم اظهار نظر شورای نگهبان در طول ده روز را به منزله تأیید آن تلقی کرده است و این امر برای پیشگیری از تعلّل و مسامحه احتمالی شورای نگهبان در اظهار نظر است که به تعطیلی در امر قانون گذاری منتهی می شود.

ممکن است به دلیل تراکم کار یا حجم بالای مصوبات مجلس، شورای نگهبان قادر نباشد ظرف ده روز مصوبه را بررسی کند و مهلت بیشتری لازم داشته باشد؛ در این صورت، می تواند حداکثر ده روز دیگر مهلت بخواهد که اصطلاحاً به آن «استمهال » گفته می شود. اصل 95 قانون اساسی در این خصوص می‌گوید:

«در مواردی که شورای نگبهان مدت ده روز را برای رسیدگی و اظهارنظر نهایی کافی نداند، می ‌تواند از مجلس شورای اسلامی حداکثر برای ده روز دیگر با ذکر دلیل، خواستار تمدید وقت شود.»

بدین ترتیب، هرگاه شورای نگهبان پس از ده روز یا در صورت استمهال پس از بیست روز راجع به مصوبه‌ای اظهار نظر نکرده باشد، این مصوبه قابل اجرا تلقّی خواهد شد.

3ـ4ـ1ـ معیار تأیید مصوبات توسط شورای نگهبان: یکی از سؤالاتی که در مورد نظارت شورای نگهبان بر قوانین و مصوبات قابل طرح است، این است که آیا مصوبات مجلس شورای اسلامی باید مطابق و موافق با احکام شرع باشد یا صرف عدم مغایرت کافی است؟ تفاوت آن دو و ثمرة بحثِ انطباق یا عدم مغایرت برای نمونه ممکن است در مواردی ظاهر شود که مصوبه مجلس، فاقد سابقه در کتاب و سنّت و احکام شرع مقدس باشد. اگر مطابقت مصوبات مجلس با احکام شرع را لازم بدانیم، در این صورت مصوبات فوق رد خواهد شد؛ زیرا قطعاً منطبق با احکام شرع نیست. امّا اگر عدم مغایرت مصوبات مجلس با احکام شرع را کافی بدانیم، ممکن است مصوبات فوق تأیید شود. در فرض اخیر، شورای نگهبان در مقام اظهارنظر، اختیارات وسیع تری دارد.

این شبهه از آن جا ناشی شده است که تعبیرات قانون اساسی در این خصوص، مختلف است. در بعضی موارد از انطباق سخن به میان آورده و در اصول دیگر مسئله عدم مغایرت را مطرح کرده است. در اصل 4 می گوید: «کلیه قوانین و مقررات … باید براساس موازین اسلامی باشد ….» و در اصل 94 نیز آمده است: «… شورای نگهبان موظف است آن را … از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد …». امّا در اصول متعددی عدم مغایرت را ملاک قرار داده است. به عنوان مثال اصل 72 می گوید: «مجلس شورای اسلامی نمی تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد …» و در اصول 85 ، 91 و 96 نیز مشابه تعبیر فوق آمده است. این تعبیرات متفاوت موجب شده است که بعضی از صاحب نظران، اصول فوق را معارض و متناقض با یکدیگر بدانند. به نظر می رسد، هیچ تناقض یا تعارضی بین اصول فوق وجود ندارد و تعبیر مطابقت و عدم مغایرت مکمل یکدیگرند. توضیح مطلب این است که موازین اسلام با احکام اسلام تفاوت دارد. مقصود از احکام اسلام همان مقرارتی است که در کتاب و سنّت آمده و به طور جزئی و معین حکم هر چیز مشخص شده است. در مقابل، موازین اسلام به اصول کلّی گفته می‌شود که در تمام احکام اسلام رعایت می گردد؛ اصولی چون عدالت، احسان، انصاف، کرامت انسان، نفی ستم گری و ستم کشی، حفظ و تقویت نظام اسلامی و استقلال آن، رفع فقر و اموراتی از این قبیل. قانون‌گذار در نظام اسلامی باید در اندیشه تحقق اهداف فوق باشد و اصول فوق باید به منزلة روحی در پیکر تک‌تک احکام شرعی وجود داشته باشد.

به نظر می رسد که تدوین کنندگان قانون اساسی به تفاوت بین دو واژگان فوق توجه داشته اند، لذا در مورد موازین اسلام، همه جا از کلمه «انطباق» استفاده کرده اند و در مورد احکام اسلام، لفظ «عدم مغایرت» را به کار برده اند؛[3] در نتیجه، مصوبات مجلس باید «منطبق با موازین اسلام» بوده و علاوه بر آن، «مغایر احکام اسلام» نیز نباشد.[4]

5ـ1ـ دامنه شمول نظارت

تردیدی نیست که در نظام جمهوری اسلامی، بایستی تمامی قوانین و مقررات منطبق بر قانون اساسی و شرع مقدس باشد و به تعبیری دقیق تر، مغایر با اصول قانون اساسی و احکام شرعی نباشد. در اصل 4 قانون اساسی به صراحت آمده است:

«کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد …».

این عبارت با تعمیمی که در آن به کار رفته است، دامنة وسیعی دارد و هیچ قانون یا مقرره ای از عموم آن خارج نمی باشد . بنابراین، اصل مغایر نبودن قوانین و مقررات با احکام شرعی، یک اصل غیر قابل تشکیک است. اگرچه در اصل 4، مسئله انطباق قوانین و مقررات با قانون اساسی ذکر نشده است، ولی از اصول دیگر قانون اساسی این مسئله نیز روشن می شود؛ زیرا علاوه بر اصل 4، اصول دیگری از قانون اساسی بر این اصل دلالت نموده است; مانند اصل 72 (مصوبات مجلس شورای اسلامی)، اصل 85 (مصوبات قوه مجریه)، اصل 105 (مصوبات شوراها). از این اصول استفاده می شود که هر مصوبه ای، از هر مرجعی در نظام جمهوری اسلامی، در صورتی معتبر بوده و قابل اجرا است که مغایر با قانون اساسی و شریعت مقدس اسلام نباشد. به عبارت دیگر، اصل عدم مغایرت قوانین و مقررات با قانون اساسی و احکام شرعی، عام بوده و استثنا ناپذیر است.

سؤالی که در این خصوص به ذهن متبادر می شود، این است که آیا نظارت بر تمام قوانین و مقررات با شورای نگهبان است؟ به بیان دیگر، آیا اصل نظارت شورای نگهبان عام بوده و شامل کلیه قوانین و مقررات می شود یا منحصر به مصوبات مجلس شورای اسلامی است؟ برای پاسخ به پرسش فوق، لازم است انواع قوانین را به طور جداگانه مورد بررسی قرار دهیم:

1ـ5ـ1ـ مصوبات قوه مجریه

مطابق اصل 85 قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی می تواند تصویب دایمی اساسنامة سازمان‌ها، شرکت ها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را به دولت واگذار نماید. در همین اصل، تأکید شده است که «در این صورت، مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است».

بنابراین، در شمول اصل نظارت شورای نگهبان بر این نوع از مصوبات قوه مجریه نیز تردیدی وجود ندارد .

علاوه بر این، دولت برای اجرای قوانین، اقدام به وضع آیین نامه و تصویب نامه یا صدور بخش نامه می کند که به صراحت اصل 138، این مقررات نیز نباید با متن و روح قوانین کشور مخالف باشد. کنترل این سه قسم از مقررات بر عهده چه کسی است؟ ذیل اصل 138، برای رئیس مجلس شورای اسلامی نوعی حق نظارت بر این قِسم از مقررات پیش بینی کرده است. در این اصل آمده است: «… به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل، برای تجدیدنظر به هیئت وزیران بفرستد». با این وجود، در همین اصل، نظارت شرعی بر این قِسم مقررات مسکوت مانده است. به نظر می‌رسد بر اساس اطلاق اصل 4 قانون اساسی که تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرع را بر عهدة فقهای شورای نگهبان قرار داده است، نظارت شرعی بر این مقررات نیز بر عهدة شورای نگهبان است.

در اصل 170، ابطال مقررات مغایر با شرع، به دیوان عدالت اداری سپرده شده است، لکن باید توجه داشت که «ابطالِ » مقررات مغایر با شرع، با «تشخیص » مقررات مغایر با شرع متفاوت است. به همین دلیل، ماده 41 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385، مقرر داشته است که دیوان در مورد مغایرت یا عدم مغایرت مقررات دولتی با احکام شرعی، باید از شورای نگهبان استعلام نماید.[5] بنابراین، تشخیص مغایرت با شورای نگهبان و ابطال مقررات مغایر، با دیوان عدالت است.

2ـ5ـ1ـ مصوبات شوراها

مطابق اصول 100، 101، 102 و 103 قانون اساسی، شوراها از مراکز تصمیم گیری در نظام جمهوری اسلامی محسوب می شوند. به موجب اصل 105، مصوبات شوراها نباید مغایر با موازین اسلامی و قوانین کشور باشد. حال، نظارت بر مصوبات شوراها با چه مرجعی است؟ در قانون اساسی نصّی در این خصوص مشاهده نمی شود. به نظر می رسد که مرجع اظهار نظر در خصوص مصوبات شوراها، شورای نگهبان است؛ زیرا اصل 4 قانون اساسی، تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین اسلام را به شورای نگهبان موکول کرده است. بی‌گمان، مصوبات شوراها نیز جزئی از مقررات کشور محسوب می‌گردد. بنابراین، از اصل 4 فهمیده می شود که نظارت شرعی بر مصوبات شوراها، با شورای نگهبان است. علاوه بر آن، از مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی فهمیده می شود که نظارت شرعی و قانونی بر مصوبات شوراها، با شورای نگهبان است.[6]

3ـ5ـ1ـ قوانین پیش از انقلاب

بخشی از قوانین موجود در نظام حقوقی ایران، مصوب پیش از انقلاب است. حال سؤال این است که آیا شورای نگهبان می تواند این قبیل قوانین را نیز مورد بررسی شرعی و قانونی قرار دهد؟ عده ای از حقوق‌دانان، در این مسئله تردید کرده اند. تردید آنان، ناشی از فقدان یک نصّ قانونی است. در قانون اساسی تکلیف این موضوع روشن نشده است . با این وجود، اصل نظارت شامل قوانین پیش از انقلاب نیز خواهد شد؛ زیرا احتمال وجود قانون خلاف شرع در مجموعه قوانین پیش از انقلاب، منتفی نیست. از سوی دیگر، با توجه به اصل 4 قانون اساسی، قوانین غیر منطبق با موازین شرعی در جمهوری اسلامی ایران اعتباری ندارد. با توجه به این که هیچ مرجع دیگری غیر از شورای نگهبان برای تطبیق قوانین با شرع در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران وجود ندارد، بنابراین، اصل نظارت شرعی شورای نگهبان شامل قوانین پیش از انقلاب نیز خواهد شد. شورای نگهبان در یک نظریه تفسیری، خود را برای بررسی قوانین پیش از انقلاب ، صالح دانسته و در پاسخ به استفساریه شورای عالی قضایی مقرر داشته است:

«مستفاد از اصل چهارم قانون اساسی این است که به طور اطلاق، کلیه قوانین و مقررات در تمام زمینه ها باید مطابق با موازین اسلام باشد و تشخیص این امر به عهده فقهای شورای نگهبان است …».[7]

2ـ تفسیر قانون اساسی

یکی دیگر از وظایف شورای نگهبان تفسیر قانون اساسی است. تفسیر در لغت به معنای «پرده‌برداری و کشف مُراد از لفظ مشکل»[8]، «اظهار معنای معقول از یک کلام یا کلمه»[9] و … آمده است. بنابراین، تفسیر، پرده برداشتن از غوامض و مشکلات یک لفظ یا یک جمله و برگرفتن نقاب از چهره آن است.

به تعبیر دیگر، «تعیین معنی درست و گستره قاعده حقوقی را تفسیر آن قاعده می‌گویند.»[10]

در بیان دیگری از معنای حقوقی تفسیر می‌توان گفت: «تفسیر عبارت است از پرده برداشتن از مقصود قانون‌گذار». برای این‌کار، مفسّر از اصول منطقی، مقررات و قواعد ادبی، سوابق تاریخی و نیز مذاکرات قانون‌گذار استفاده می کند. شورای نگهبان نیز در یکی از نظریات خود تفسیر را تعریف کرده است. تعریف تفسیر از نظر شورای نگهبان چنین است:

«مقصود از تفسیر، بیان مراد مقنّن است؛ بنابراین تضییق و توسعة قانون در مواردی که رفع ابهام قانون نیست، تفسیر تلقی نمی‌شود.»[11]

1ـ2ـ ضرورت تفسیر

سؤالی که ممکن است به ذهن خطور نماید، این است که اصولاً چه نیازی به تفسیر قانون اساسی وجود دارد؟ نباید اجازه داد که به بهانه تفسیر، اصول قانون اساسی دستخوش تغییر و دگرگونی شود.

در پاسخ به این سؤال باید گفت که مسائل جامعه آنقدر وسیع و گسترده و پیچیده است که هیچ کس قادر نیست به همه ابعاد آن، آگاهی داشته باشد تا بتواند برای همه آنها، مقررات مورد نیاز را پیش‌بینی کند. شاهد بر این مدّعا، بازنگری انجام شده در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در سال 1368 است که به رغم همه دقّتی که قانون‌گذار اساسی در تدوین اصول آن به کار برده و با همه مطالعاتی که درباره هر اصل آن انجام شده بود، لیکن به دلیل توانایی محدود بشر، پس از گذشت ده سال، بازنگری در قانون اساسی ضروری جلوه نمود و مشکلاتی در پس حوادث پیش آمد که از قبل، قابل پیش بینی نبود. از یک طرف قانون‌گذار نمی تواند به همه مسائل موجود آگاهی کامل داشته باشد و از طرف دیگر نمی تواند در مورد مسائل آتی و امور مستحدثه پیش‌بینی و پیش گویی داشته باشد. حتّی اگر هم امکان آن، وجود داشته باشد، نمی توان در قانون اساسی متذکر همه مسائل شد؛ چون به حجیم شدن آن می انجامد؛ لذا قانون‌گذاران اساسی معمولاً به بیان کلیات قواعد در ضمن مختصرترین جملات می‌پردازند. با این وصف، اگر باب تفسیر را مسدود بدانیم، در بسیاری از موارد در تحیّر و سرگردانی باقی خواهیم ماند. به همین دلیل، در علم حقوق، مانند سایر علوم، باب تفسیر همیشه باز است و به مرجع ذی صلاح اجازه داده شده است که در صورت نیاز، به تفسیر مبادرت ورزد و البته برای پیشگیری از سوء استفاده های احتمالی شرایطی نیز برای آن پیش‌بینی شده است.

گفتنی است که اگر چه باب تفسیر همیشه مفتوح است، لکن باید راه حلّ نهایی تلقّی شود، و اگر بتوان از طریق قانون‌گذاری عادی ابهام، سکوت یا اجمال قانون اساسی را برطرف کرد، نباید به تفسیر قانون اساسی مبادرت نمود.

تفسیر قانون اساسی را نباید وظیفه مستمر و روزانه شورای نگهبان تلقّی کرد و نباید انتظار داشت که در صورت بروز هر مشکلی، شورای نگهبان تفسیری از قانون اساسی ارائه و مشکل مزبور را برطرف کند. به عبارت دیگر، در مورد تفسیر نباید سخاوتمندانه عمل نمود، بلکه فقط در صورتی باید اقدام به تفسیر قانون اساسی نمود که بن بست جدّی به وجود آمده باشد.[12]

از آنجا که قانون عادی به آسانی قابل تغییر است، لذا اگر مصوّبه ای با قانون اساسی یا شرع مغایرت داشت، ولی شورای نگهبان با تمام دقّت متوجه آن نشد، به راحتی می توان با مصوّبه ای دیگر، آن را لغو و فسخ کرد. در مقابل، تفسیر قانون اساسی در حکم خود قانون اساسی است؛ بنابراین اگر این تفسیر هم قابل تغییر باشد، به بی‌ثباتی و بی اعتباری قانون اساسی می انجامد. بر همین اساس، باید گفت گرچه تفسیر قانون اساسی، مجاز و یک وسیله در دسترس است، ولی باید در موارد حساس و ضروری به این وسیله متوسّل شد.

2ـ2ـ انواع تفسیر

تفسیر انواعی دارد که از جمله، تقسیم آن به اعتبار مقام و موقعیت تفسیر کننده است. تفسیر به این اعتبار به «قضایی»، «علمی» و «رسمی» تقسیم می‌شود. تفسیر زمانی «قضایی» نامیده می‌شود که شخص تفسیر کننده یک مقام قضایی باشد. قضات در حال رسیدگی به پرونده‌ها، پس از احراز موضوع، در نهایت وقتی پرونده را برای صدور حکم آماده کردند، مورد را بر قانون منطبق می کنند و برداشت خود از قانون را به اجرا در می‌آورند. آنان در حقیقت قانون را به فهم خود تفسیر می‌کنند. اصل 72 قانون اساسی ضمن معرفی مجلس شورای اسلامی به عنوان مرجع رسمی تفسیر قوانین عادی می افزاید:

«… مفاد این اصل مانع از تفسیری که دادرسان، در مقام تمییز حق از قوانین می کنند، نیست.»

باید توجه داشت که تفسیری که قاضی پرونده و دادرس محکمه می نماید، در خصوص موارد مشابه، اثری ندارد و قضات دیگر ملزم به رعایت آن نیستند.

مقصود از «تفسیر علمی» -که گاه از آن به «تفسیر حقوقی» تعبیر می‌شود- تفسیری است که اساتید دانشگاه، صاحب‌نظران و نویسندگان حقوقی از مواد قانون ارائه می‌کنند. اشخاص مذکور در اثر ممارست با قوانین و آگاهی نسبت به آن، برداشت های خود از قوانین را به صورت مستدل بیان می کنند یا در آثار مکتوب خود می نویسند. از آن جا که اشخاص فوق هیچ مقام و موقعیت رسمی ندارند، لذا تفسیری که آنان ارائه می کنند، «تفسیر شخصی» نیز نامیده می شود. در هر حال این گونه تفسیرها فقط کاربرد و ثمره علمی دارد و فایده عملی و اعتبار قانونی ندارد. البته بدیهی است که قضات محاکم و مراجع رسمی، متأثر از تفسیرهای علمی هستند و در تصمیم گیری نهایی از دیدگاه های دانشمندان علم حقوق نیز بهره برداری می کنند.

تفسیر زمانی «رسمی» یا «قانونی» نامیده می‌شود که مقام تفسیر کننده از نظر قانونی، صلاحیت تفسیر را داشته باشد. در قوانین اساسی و عادی برای رفع ابهامات و حلّ مشکلات ناشی از کلّی بودن مواد قانون، یک مرجع تفسیر نیز پیش بینی شده است. تفسیری که مرجع فوق به عمل می آورد، فصل الخطاب است؛ یعنی قانونی بوده و مقامات اجرایی ملزم هستند همین برداشت و تفسیر از قانون را به اجرا درآورند. [13]

در جمهوری اسلامی ایران، مجلس شورای اسلامی مرجع رسمی و قانونی برای تفسیر قانون عادی است. اصل 73 می گوید:

«شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است …».

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تفسیر اصول قانون اساسی را در صورت لزوم از وظایف و اختیارات شورای نگهبان دانسته است. در اصل 98 آمده است:

«تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است …».

3ـ2ـ صلاحیت شورای نگهبان در تفسیر

معمولاً بهترین مرجع برای تفسیر یک سخن، گوینده آن است. هر کس بهتر از دیگران می داند که مقصودش از جملات بر زبان آمده چیست. بر این مبنا، شرح و تفسیر قانون عادی بر عهده مجلس شورای اسلامی گذاشته شده است (اصل 73)؛ زیرا قوانین عادی را مجلس تدوین و تصویب می کند. علی‌القاعده تفسیر قانون اساسی نیز باید بر عهده تدوین‌کنندگان آن (مجلس مؤسسان) باشد، لکن از آن جا که در ایران، مجلس مؤسسان یا به عبارتی مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، وجود موقّت و ناپایدار داشته و پس از تدوین قانون اساسی منقرض گردیده است، عملاً ممکن نیست تا در مورد سکوت، ابهام یا اجمال بعضی از اصول قانون اساسی از قانون‌گذار اساسی، استفسار شود. پس باید مرجع دیگری برای این منظور پیش بینی شود. در قانون اساسی بعضی کشورها، تفسیر قانون اساسی بر عهده «دادگاه قانون اساسی» گذاشته شده است.[14] در برخی دیگر از کشورها این وظیفه را برعهده «دیوان عالی کشور» گذاشته اند.[15]

در نظام جمهوری اسلامی ایران، تفسیر قانون اساسی بر عهده «شورای نگهبان»، به عنوان قوة مؤسس ناظر، گذاشته شده است که به نیابت و جانشینی از مجلسِ مؤسسِ قانون‌گذار، قانون اساسی را تفسیر خواهد کرد.[16] اصل 98 قانون اساسی مقرر می دارد:

«تفسیر قانون اساسی به عهدة شورای نگهبان است …».

با توجه به این که پاسداری از اصول قانون اساسی بر عهدة شورای نگهبان قرار دارد (اصل 91 قانون اساسی) و او باید مراقبت نماید که قانون‌گذار عادی و سایر مراجع صلاحیتدار، در مصوبات خود، اصول قانون اساسی را نقض ننمایند، واگذاری وظیفه خطیر تفسیر قانون اساسی و پرده برداشتن از ابهامات احتمالی اصول آن، به شورای نگهبان، معقول و منطقی به نظر می رسد. همچنین نظر به ترکیب اعضای آن و شرایط پیش‌بینی‌شده در مورد آنان، این نهاد برای تفسیر قانون اساسی، اصلح به نظر می رسد.

از حیث تطبیقی و مقایسة نظام ما با نظام های دیگر می توان مدّعی شد که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شیوة بهتری را در این خصوص برگزیده است؛ زیرا دادگاه قانون اساسی در کشورهایی که وظیفة تفسیر قانون اساسی را بر عهده دارد، یک مرجع قضایی بوده و زیرمجموعة یکی از قوای حاکم در آن کشور محسوب می گردد و حال آن که شورای نگهبان در نظام ما، یک نهاد مستقل بوده و خارج از تشکیلات قوای سه‌گانة کشور فعالیت می نماید.

4ـ2ـ آیین تفسیر قانون اساسی

مقصود از آیین تفسیر، مقرراتی است که در قوانین یا آیین نامة داخلی شورای نگهبان وجود دارد و شورای نگهبان برای تفسیر قانون اساسی عملاً از این مقررات پیروی می کند. مقررات مربوط به آیین تفسیر را می توان در یک نگاه به چهار مرحله به شرح زیر تقسیم نمود:

1ـ4ـ2ـ نیاز به تفسیر: نیاز به تفسیر را ممکن است یک مقام دولتی احساس کند. مدیران، وزرا و سایر مسئولین اجرایی کشور در مقام اجرای قوانین ممکن است، احساس کنند که فلان اصل قانون اساسی اجمال دارد یا مجلس شورای اسلامی هنگام تدوین قوانین مورد نیاز، محتاج تفسیر یک اصل از قانون اساسی شود. اشخاص عادی هم ممکن است به چنین نیازی برسند. خلاصه در این مرحله، نیاز به تفسیر را ممکن است هر شخص حقیقی یا حقوقی احساس نماید.

2ـ4ـ2ـ استفسار: پس از این که یک شخص اعم از حقیقی یا حقوقی احساس کرد که فلان اصل نیاز به تفسیر دارد، باید این نیاز را به شورای نگهبان منتقل نماید. این عمل را «استفسار» می گویند. از طرفی اگر بنا باشد، هر کس که احساس نیاز به تفسیر پیدا نمود، رأساً از شورای نگهبان استفسار نماید و شورای نگهبان نیز در مقام تفسیر برآید، این کار به یک وظیفه مستمر و روزانة شورای نگهبان تبدیل می شود و این نهاد را از وظایف دیگر باز می دارد. همچنین ممکن است بعضی از این احساس نیازها کاذب بوده و یا انگیزه های سیاسی در طرح آن وجود داشته باشد. وجود این آسیب‌ها و امکان وصول استفساریه‌های فراوان از مراجع مختلف، سبب شد تا شورای نگهبان در مادة 18 آیین‌نامة خود، با محدود کردن دایرة افراد واجد صلاحیت برای استفسار مقرر کند:

«تفسیر اصول‌ قانون‌ اساسی‌ با ارجاع‌ مقام‌ معظم‌ رهبری‌ و یا با درخواست‌ رئیس‌ جمهور، رئیس‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ و رئیس‌ قوة‌ قضاییه‌ و یا یکی‌ از اعضای‌ شورای‌ نگهبان‌ صورت‌ می‌گیرد.»

آیین‌نامة داخلی شورای نگهبان، تشخیص ضرورت تفسیر را نیز بر عهدة شورای نگهبان گذاشته است. مادة‌ 22 آیین‌نامه بیان می‌دارد:

«تشخیص‌ اینکه‌ مورد سؤال‌ از مصادیق‌ تفسیر است‌ با اکثریت‌ شورای‌ نگهبان‌ است.»

3ـ4ـ2ـ انجام تفسیر: پس از این که استفساریه ای به شورای نگهبان رسید و شورای نگهبان نیز ضرورت تفسیر را احراز کرد، در این صورت به تفسیر اقدام می کند. همان طور که در آیین‌نامة داخلی شورا آمده است، در موارد عادی «جلسات‌ شورای‌ نگهبان‌ با حضور 7 نفر از اعضا، رسمی‌ است» (ماده 13 آیین‌نامه)، ولی در مورد جلسات تفسیر، مطلب به گونة دیگری است. در مادة‌ 15 آیین‌نامه در این خصوص چنین آمده است:

«جلسات‌ شورای‌ نگهبان‌ برای‌ تفسیر قانون‌ اساسی‌ با حضور حداقل‌ 9 نفر از اعضا رسمیت‌ می‌یابد، ولی‌ اخذ رأی‌ جز در صورت‌ حصول‌ رأی‌ لازم‌ با حضور بقیة‌ اعضا خواهد بود.»

این ترتیب ویژه، به دلیل اهمیت تفسیر است که برای آن حد نصاب بالاتری از آرا لازم است. در اصل 98 قانون اساسی آمده است:

«تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می شود.»

بنابراین، اگر در جلسات مربوط به تفسیر، تعداد کلّ اعضای حاضر نُه نفر (سه چهارم) باشند، در این صورت تفسیر باید به اتفاق کلّ آرا صورت گیرد و اکثریت آرا کافی نیست.

4ـ4ـ2ـ انتشار: تفسیری که شورای نگهبان از یک اصل ارائه می دهد، از حیث اعتبار در حکم خود قانون اساسی بوده و لازم الاجرا تلقی می گردد؛ بنابراین ضروری است که نظرات تفسیری به اطلاع عموم برسد. در این خصوص ماده 20 آیین‌نامة داخلی شورا مقرر می دارد:

«نظرهای‌ تفسیری‌ شورای‌ نگهبان‌ به‌ مرجع‌ درخواست‌ کنندة‌ تفسیر و رئیس‌ جمهور اعلام‌ می‌گردد و برای‌ روزنامة‌ رسمی‌ و رسانه‌های‌ همگانی‌ فرستاده‌ می‌شود.»

پس از اعلام و انتشار نظرات تفسیری شورای نگهبان، تمام آثار قانون اساسی بر این نظریات بار خواهد شد و نهادهای مربوط باید آن را دقیقاً اجرا کنند، متخلفین تحت پیگرد قرار گیرند و در قانون‌گذاری عادی و وضع سایر مقررات به نظر تفسیری نیز توجه شود و مقررات مخالف با آن، بی‌اعتبار قلمداد شود.

3ـ نظارت بر انتخابات

سومین وظیفه ای که برای شورای نگهبان در نظر گرفته شده است، نظارت بر انتخابات می باشد. در مورد نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، مطالب مهمی وجود دارد که در این قسمت بررسی می‌شود.

1ـ3ـ مفهوم نظارت و ارکان آن

«نظارت» در لغت به معنای «مراقبت کردن» و «تحت نظر گرفتن» است.[17] در لغت‌نامه‌ها تعابیر متنوعی برای بیان مفهوم این واژه دیده می‌شود که همگی به معانی ذکر شده بر می‌گردند.[18] در معنای لغوی این کلمه ابهامی وجود ندارد، اما در مورد تعریف اصطلاحی آن، عالمان هر علم، تعریفی متناسب با همان علم بیان کرده‌اند. از نظر حقوقی، مقصود از نظارت بر انتخابات، مجموعه عملیاتی است که نهاد ناظر انجام می‌دهد تا از اجرای دقیق و صحیح قانون و سلامت انتخابات اطمینان حاصل نماید.

برای نظارت، ارکان یا عناصری قابل تصور است. این ارکان که همواره وجود دارد عبارت است از «نظارت‌کننده»، «نظارت‌شونده» و «موضوع نظارت». مثلاً در جمله «شورای نگهبان بر برگزاری انتخابات نظارت می‌کند»، شورای نگهبان رکنِ ناظر است؛ نظارت‌شونده در این مورد، مجری انتخابات (یعنی وزارت کشور) است و موضوع نظارت، برگزاری انتخابات می‌باشد.

2ـ3ـ ضرورت نظارت بر انتخابات

فلسفة نظارت بر انتخابات، پیشگیری از رقابت ناسالم بین داوطلبان و نیز جلوگیری از تخلفات و خطاهای برگزارکنندة انتخابات و صیانت از آرای مردم است. هر جا که تخلّف، تقلّب و خطای مجری قانون، محتمل باشد، نظارت بر اجرا نیز موضوعیت پیدا می‌کند. به عنوان مثال، در باب وقف، شخصی به عنوان «متولّی»، عهده‌دار وظیفة نگهداری از موقوفه است. شخص دیگری نیز به عنوان «ناظر» تعیین می‌شود تا بر کار متولّی نظارت کند. در مورد وصیت نیز چنین است. وصیت‌کننده برای حصول اطمینان از اجرای صحیح و دقیق وصیت‌نامه، یک نفر را به عنوان ناظر تعیین می‌کند.

در حقوق عمومی نیز مسئله نظارت اهمیت زیادی دارد. قانون اساسی برای قوای سه‌گانة کشور نظ��رت لازم را پیش‌بینی کرده است؛ مجلس شورای اسلامی از طریق دیوان محاسبات بر قوای دیگر نظارت مالی می‌کند.[19] قوة قضاییه نیز از طریق سازمان بازرسی کل کشور بر قوای دیگر نظارت می‌کند.[20] با وجود این که وظایف هر یک از قوای سه گانه در قانون به روشنی بیان شده است، لکن این مسئله، اهمیت نظارت را بر اقدامات آنان منتفی نساخته است و قانون برای ایجاد تعادل و موازنه در قدرت و پیشگیری از سوء استفاده یا خطاهای احتمالی، نظارت را مطرح نموده است. این در حالی است که قوای سه‌گانة کشور مستقل از یکدیگر هستند. نفی نظارت بر اجرای قانون، به معنای نفی احتمال تخلف، تقلب و خطای در اجرا است. آیا هیچ فرد عاقلی می‌تواند احتمال این امور را نفی نماید؟

3ـ3ـ مرجع نظارت بر انتخابات

نظام جمهوری اسلامی ایران بر مبنای آرای عمومی و انتخابات اداره می‌شود. اصل 6 قانون اساسی می‌گوید:

«در جمهوری اسلامی ایران، امور کشور باید به اتکاء آراء عمومی اداره شود، از راه انتخابات : انتخاب رئیس جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی ، اعضای شوراها و نظایر این‌ها، یا از راه همه ‌پرسی در مواردی که در اصول دیگر این قانون معین می ‌گردد.»

بدین ترتیب، ما در جمهوری اسلامی ایران به طور مداوم شاهد برگزاری انتخابات هستیم و مردم با حضور بر سر صندوق‌های رأی، کارگزاران حکومتی را بر می‌گزینند. قانون اساسی لازم دیده است که برای برگزاری صحیح انتخابات و صیانت از آرای مردم، بر امر برگزاری انتخابات نظارت شود. اما نظارت بر انتخابات بر عهده کدام مرجع است؟ در این خصوص اصل 99 قانون اساسی می‌گوید:

«شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری ، ریاست جمهوری ، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه ‌پرسی را بر عهده دارد.»[21]

با توجه به این اصل، نظارت بر انتخابات به طور کلی در صلاحیت شورای نگهبان است. به جز در مورد انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا که قانون اساسی نظارت بر آن را به شورای نگهبان محوّل نکرده است. اصل 100 قانون اساسی، در رابطه با انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا می‌گوید: «… شرایط انتخاب ‌کنندگان و انتخاب شوندگان و حدود وظایف و اختیارات و نحوه انتخاب و نظارت شوراهای مذکور و سلسله مراتب آن‌ها را … قانون معین می ‌کند.» مقصود از قانون در این اصل، قانون عادی مصوب مجلس شورای اسلامی است.

4ـ3ـ ماهیت نظارت شورای نگهبان

پس از آن که معلوم شد نظارت بر انتخابات با شورای نگهبان است، اینک لازم است ماهیت این نظارت بیان شود. قانون اساسی در اصل 99 که پیش از این ذکر شد، صرفاً ناظر بر انتخابات را معرفی کرده و از بیان ماهیت نظارت وی خودداری کرده است. بنابراین، باید برای پاسخ به پرسش فوق، به نظریات تفسیری شورای نگهبان یا قوانین عادی راجع به نظارت بر انتخابات مراجعه کنیم. خوشبختانه در مورد این پرسش، هم نظریه تفسیری از شورای نگهبان وجود دارد و هم قانون عادی، نوع نظارت را بیان نموده است. نخست نظریه تفسیری و سپس قانون عادی را راجع به ماهیت نظارت شورای نگهبان ذکر خواهیم کرد.

1ـ4ـ3ـ نظریه تفسیری شورای نگهبان: هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات از شورای نگهبان به عنوان مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی، تفسیر اصل 99 را درخواست نموده و شورای نگهبان نیز متعاقب آن اقدام به تفسیر اصل فوق نموده است. در زیر متن استفساریه و پاسخ رسمی شورای نگهبان ذکر می‌شود:

استفساریه: «نظر به این که امر انتخابات از امور مهمه کشور است و امت اسلامی با رشد انقلابی در تمام دوره های اخذ رأی به نحو چشمگیر در انتخابات شرکت نموده اند و مِنْ بعد نیز باید به نحوی عمل شود که حضور آزادانه مردم همچنان محفوظ بماند و این امر مستلزم نظارت شورای نگهبان است تا در تمام جهات، رعایت بی طرفی کامل معمول گردد و در این خصوص در کیفیت اجرا و نظارت، گاهی شائبه تداخل مطرح می گردد، بنا به مراتب استدعا دارد، نظر تفسیری آن شورای محترم را در مورد مدلول اصل نود و نه قانون اساسی اعلام فرمایند.»

نظریه تفسیری شورای نگهبان: «نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیداها می شود.»[22]

بر اساس این تفسیر، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات «استصوابی» است؛ یعنی نظارتی کامل و گسترده که شامل تمام مراحل انتخابات خواهد شد. این نظریه چون از سوی مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی بیان شده است، یک تفسیر قانونی بوده و در حال حاضر نیز همین نوع نظارت اعمال می‌شود.

2ـ4ـ3ـ ماهیت نظارت در قوانین عادی

در ماده 3 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب7/9/1378 راجع به ماهیت نظارت شورای نگهبان بر انتخابات چنین آمده است:

«نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، به عهده شورای نگهبان می باشد. این نظارت استصوابی و عام و در تمام مراحل در کلیة امور مربوط به انتخابات جاری است.»

مادة 8 قانون انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب 5/4/1386 نیز در این زمینه مقرر می‌دارد: «نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری به عهدة شورای نگهبان می‌باشد. این نظارت عام و در تمام مراحل و در کلیة امور مربوط به انتخابات جاری است.»

بنابراین، با توجه به نظریه تفسیری شورای نگهبان و قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، «استصوابی» است. نظارت استصوابی به نظارتی گفته می‌شود که اقدامات مجری با تأیید و تصویب ناظر انجام می‌شود، بدون این که ناظر بتواند پیشنهاددهنده و اقدام‌کننده باشد.[23] ناظر استصوابی مانند مجری یا متولّی است و در اخذ کلیه تصمیمات با وی شریک خواهد بود، جز این که در اجرای تصمیمات دخالتی نخواهد داشت. بدین ترتیب، در این نوع نظارت، ناظر در کلیه مراحل تصمیم‌گیری حضور دارد و اقدامات انجام شده با تأیید وی نافذ خواهد بود.[24] در مقابل نظارت استصوابی، «نظارت اطلاعی» قرار دارد که گاه از آن به «نظارت استطلاعی» یاد می‌شود و آن به نظارتی گفته می‌شود که اقدامات مجری قانون با اطلاع و آگاهی ناظر انجام می‌شود، ولی لازم نیست که مجری قانون در اقدامات خود با ناظر مشورت کند و تأیید و تصویب او را پیش از اجرا یا پس از آن کسب نماید.[25] در این نوع نظارت، هرگاه ناظر به مواردی از نقض قانون برخورد کند، در مرحله نخست به مجری تذکر می دهد و اگر تذکر فایده نکرد، می‌تواند به مراجع مسئول (مانند دادگاه) مراجعه نماید. در مقایسه این دو نوع نظارت، نظارت استصوابی یک نظارت کامل محسوب می‌شود.[26]

5ـ3ـ نحوه نظارت

شورای نگهبان نظارت خود بر انتخابات را از طریق هیئت‌های نظارت اعمال می‌کند. در این قسمت به طور مختصر هیئت‌های نظارت و انواع آن بیان می‌شود.

تردیدی نیست که یک نظارت عام، گسترده و جاری در کلیه امور مربوط به انتخابات، مستلزم ابزارها و نیروهایی است. نهاد شورای نگهبان مرکب از دوازده عضو است و روشن است که آنان قادر نیستند در انتخاباتی مثل انتخابات مجلس شورای اسلامی، بر تمامی حوزه های انتخابیه نظارت داشته باشند. از این رو، قانون به این نهاد اجازه داده است که هیئت‌هایی را برای نظارت راه اندازی نماید. این هیئت‌ها در انتخابات مجلس شورای اسلامی و بر اساس قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 5/9/1365 بر سه نوع هستند:

الف. هیئت مرکزی نظارت؛ ماده 1 قانون مذکور می گوید: «پیش از شروع انتخابات، از سوی شورای نگهبان پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد (به عنوان هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات) با اکثریت آرا انتخاب و به وزارت کشور معرفی می شوند.»

ب. هیئت‌های استانی نظارت؛ ماده 5 قانون مذکور مقرر می دارد: «هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات باید در هر استان، هیئتی مرکب از پنج نفر با شرایط مذکور در مواد 1 و 2 جهت نظارت بر انتخابات آن استان تعیین کند …».

ج. هیئت‌های نظارت حوزه ای (حوزه انتخاباتی)؛ ماده 6 همین قانون می گوید: «هیئت نظارت استان با موافقت هیئت مرکزی باید برای هر حوزه انتخابیه هیئتی مرکب از سه نفر با شرایط مذکور در مواد 1 و 2 جهت نظارت بر انتخابات حوزه مربوطه تعیین کند». در ماده 7 این قانون نیز مقرر شده که هیئت‌های سه نفره مزبور، افرادی را جهت نظارت بر حوزه های فرعی انتخاب کنند. بدین ترتیب، در تمام مدتی که انتخابات برگزار می شود، هیئت مرکزی نظارت، هیئت‌های پنج نفره استان‌ها و هیئت‌های سه نفره حوزه های انتخابیه بر کیفیت انتخابات نظارت کامل دارند.[27]

قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری مصوب 9/4/1364 ترکیب هیئت‌های نظارت بر انتخابات را در مواد 2 و 5 به شرح زیر مقرر کرده است:

«شورای نگهبان قبل از شروع انتخابات، دو نفر از اعضای خود و پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد دارای حُسن سابقه را با اکثریت مطلق آرای اعضای شورای نگهبان به عنوان هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری و سه نفر به عنوان عضو علی‌البدل انتخاب و به وزرات کشور معرفی می‌نماید.»

«هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات باید برای هر شهرستان، ناظر یا ناظرین با شرایط مذکور در ماده 2 جهت نظارت بر انتخابات تعیین کند.»

حیطه عملکرد هیئت نظارت یا به عبارت دیگر موضوعات مشمول نظارت شورای نگهبان در ماده 3 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی به شرح زیر است:

«هیئت مرکزی نظارت بر کلیه مراحل و جریان‌های انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و هیئت‌های اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و حُسن جریان انتخابات نظارت خواهد کرد.»

در همین خصوص به بیانی مشابه، در ماده 4 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران تصریح شده است:

«هیئت مرکزی نظارت، بر کلیه مراحل انتخابات و جریان‌های انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور و هیئت‌های اجرایی که در انتخابات مؤثر است و آنچه مربوط به صحت انتخابات می‌شود، نظارت خواهد کرد.»

6-3- بررسی صلاحیت داوطلبان انتخاباتی

یکی از موضوعات مربوط به نظارت بر صحت انتخابات، مسئله بررسی صلاحیت داوطلبان نمایندگی یا انتخاب شوندگان است. این موضوع، یکی از مهمترین مراحل هر انتخابات به شمار می‌‌رود. در مورد انتخابات مجلس شورای اسلامی، مجری انتخابات (وزارت کشور) به صلاحیت داوطلبان، رسیدگی می‌نماید و شورای نگهبان نیز بر آن نظارت خواهد کرد. این مطلب در قوانین انتخاباتی و نظارتی به صراحت بیان شده است. در ماده 3 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی آمده است:

«هیئت مرکزی نظارت، بر کلیه مراحل و جریان های انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و هیئت های اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و حُسن جریان انتخابات، نظارت خواهد کرد.»[28]

در ماده 3 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 7/9/1378 نیز آمده است:

«نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شورای نگهبان می‌باشد. این نظارت استصوابی و عام و در تمام مراحل در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.»

اما در مورد داوطلبان ریاست جمهوری و داوطلبان نمایندگی مجلس خبرگان رهبری، این ترتیب رعایت نمی‌شود. بر اساس قانون اساسی، صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری، پیش از انتخابات رأساً توسط شورای نگهبان مورد رسیدگی قرار خواهد گرفت. در بند (9) اصل 110 قانون اساسی آمده است:

«… صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری از جهت دارا بودن شرایطی که در این قانون می ‌آید، باید قبل از انتخابات به تأیید شورای نگهبان … برسد.»

بر اساس این عبارت، شورای نگهبان بر امر بررسی صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری نظارت ندارد، بلکه خود به طور مستقیم به صلاحیت آنان رسیدگی می‌نماید. در همین راستا، ماده 57 قانون انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب 5/4/1386 مقرر می‌دارد:

«شورای نگهبان ظرف پنج روز از تاریخ وصول مدارک داوطلبان به صلاحیت آنان رسیدگی و نظر خود را صورت‌جلسه نموده و یک نسخه از آن را به وزارت کشور ارسال می‌دارد.

تبصره- در موارد ضرورت بنا به تشخیص شورای نگهبان مدت مذکور در این ماده حداکثر تا پنج روز دیگر تمدید و به وزارت کشور اعلام می‌گردد.»

در خصوص بررسی صلاحیت داوطلبان نمایندگی مجلس خبرگان رهبری، قانون و آیین‌نامه مجلس خبرگان رهبری تعیین تکلیف کرده است. در ماده 2 اولین آیین‌نامة مجلس خبرگان رهبری که وفق اصل 108 قانون اساسی، توسط فقهای شورای نگهبان (در جلسه مورخه 10/7/1359) تهیه شده بود، برای داوطلبان مجلس خبرگان رهبری شرایطی ذکر شد. تبصره 1 این ماده، در مورد مرجع تشخیص صلاحیت داوطلبان بیان داشته بود:

«تشخیص واجد بودن شرایط با گواهی سه نفر از استادان معروف درس خارج حوزه‌های علمیه می‌باشد».

در قانون و آیین‌نامه جدید مجلس خبرگان که به موجب اصل 108 قانون اساسی توسط خود آنان تهیه شده است، بررسی صلاحیت داوطلبان مجلس خبرگان به فقهای شورای نگهبان موکول شده است. در اصلاحیه مجلس خبرگان به جای متن فوق آمده است:

«مرجع تشخیص دارا بودن شرایط فوق، فقهای شورای نگهبان قانون اساسی می باشند.»[29]

7-3- نظارت بر همه‌پرسی

در اصول متعددی از قانون اساسی (اصول 1، 6، 59، 64، 99، 110، 123، و 132) واژه همه‌پرسی یا مراجعه به آرای عمومی دیده می‌شود. البته همه‌پرسی در این اصول از یک سنخ نیستند. در مجموع سه نوع همه‌پرسی را می‌توان نام برد:

الف. همه‌پرسی تأسیسی؛ این نوع همه‌پرسی که گاه از آن به «همه‌پرسی اساسی» تعبیر می‌شود برای تجدید نظر در قانون اساسی صورت می‌گیرد. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در اصل 177 به این نوع همه‌پرسی اشاره کرده است. در این اصل آمده است:

«بازنگری در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ، در موارد ضروری به ترتیب زیر انجام می ‌گیرد. مقام رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام طی حکمی خطاب به رییس جمهور موارد اصلاح یا تتمیم قانون اساسی را به شورای بازنگری قانون اساسی با ترکیب زیر پیشنهاد می‌نماید: … مصوبات شورا پس از تأیید و امضای مقام رهبری باید از طریق مراجعه به آراء عمومی به تصویب اکثریت مطلق شرکت کنندگان در همه ‌پرسی برسد. رعایت ذیل اصل پنجاه و نهم در مورد همه ‌پرسی (بازنگری در قانون اساسی ) لازم نیست…»

ب. همه‌پرسی سیاسی؛ وقتی که رییس کشور برای اتخاذ تصمیمات سیاسی فوق العاده با مراجعه به اکثریت آراء مردم اعتماد آن‌ها را نسبت به خود جلب می‌کند، این عمل را همه‌پرسی سیاسی می‌گویند. در مورد این نوع همه‌پرسی هیچ قرینه روشنی در قانون اساسی دیده نمی‌شود.[30] ممکن است بند (3) اصل 110 قانون اساسی که صدور فرمان همه‌پرسی را جز وظایف و اختیارات مقام رهبری ذکر کرده است ناظر به همین نوع از همه‌پرسی باشد.[31]

ج. همه‌پرسی تقنینی؛ به طور معمول قانون‌گذاری توسط نمایندگان مردم صورت می‌گیرد. اما گاهی در خصوص مسایل مهم و اساسی، می‌توان برای قانون‌گذاری مستقیماً به آرای عمومی مراجعه کرد؛ در این صورت همه‌پرسی تقنینی شکل می‌گیرد. اصل 59 قانون اساسی در این رابطه می‌گوید:

«در مسایل بسیار مهم اقتصادی ، سیاسی ، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه ‌پرسی و مراجعه مستقیم به آراء مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آراء عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد.»

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر اجرای همه پرسی را بر عهده شورای نگهبان قرار داده است. در اصل 99 آمده است:

«شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری ، ریاست جمهوری ، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد».

بدیهی است با اطلاق به کار رفته در این اصل، نظارت شورای نگهبان بر اجرای همه‌پرسی و مراجعه به آرای عمومی، شامل کلیه اَشکال همه‌پرسی‌های مذکور می‌شود.

4ـ سایر وظایف شورای نگهبان

در قسمت قبل سه مورد از مهمترین وظایف شورای نگهبان مورد بررسی قرار گرفت. در این بخش، جهت تکمیل مباحث، اشاره‌ای گذرا به سایر وظایف شورای نگهبان خواهیم داشت.

1ـ4ـ حضور در مراسم تحلیف رییس جمهور

رئیس جمهور منتخب مردم باید در آغاز مسئولیت خود سوگندنامه مخصوصی را قرائت نماید. بر اساس اصل 121 قانون اساسی، حضور اعضای شورای نگهبان در مراسم تحلیف رئیس جمهور لازم است. در قسمتی از اصل فوق آمده است:

«رییس جمهور در مجلس شورای اسلامی در جلسه‌ای که با حضور رییس قوه قضاییه و اعضای شورای نگهبان تشکیل می‌شود به ترتیب زیر سوگند یاد می‌کند و سوگندنامه را امضا می‌نماید …»

همان‌گونه که پیش‌تر گفته شد، حضور الزامی اعضای شورای نگهبان در این مراسم، حضوری صرفاً تشریفاتی است.

2ـ4ـ حضور در مجلس شورای اسلامی

به طور معمول، مصوبات مجلس شورای اسلامی به شورای نگهبان ارسال می‌شود و شورا نیز ظرف ده یا عندالاقتضاء بیست روز آن را مورد بررسی قرار داده و نظر خود را درباره آن اعلام می‌نماید. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برای موارد فوری، ترتیب دیگری را پیش بینی نموده است و آن این است که اعضای شورای نگهبان باید در این گونه موارد در مجلس حاضر شده و نظر خود را در همان جلسه اعلام نمایند. در اصل 97 آمده است:

«اعضای شورای نگهبان به منظور تسریع در کار می ‌توانند هنگام مذاکره دربارة لایحه یا طرح قانونی در مجلس حاضر شوند و مذاکرات را استماع کنند. اما وقتی طرح یا لایحه ‌ای فوری در دستور کار مجلس قرار گیرد، اعضای شورای نگهبان باید در مجلس حاضر شوند و نظر خود را اظهار نمایند».[32]

حضور شورای نگهبان در جلسات غیرعلنی مجلس شورای اسلامی نیز لازم است. بر اساس اصل 69 قانون اساسی، جلسات مجلس شورای اسلامی علنی است و گزارش کامل آن نیز از طریق رادیو و روزنامه رسمی برای اطلاع عموم منتشر می‌شود، ولی در موارد اضطراری، و در صورتی که امنیت کشور ایجاب کند، به تقاضای رییس جمهور یا یکی از وزرا یا ده نفر از نمایندگان مجلس ، جلسه غیرعلنی تشکیل می ‌شود. حضور شورای نگهبان در جلسات غیر علنی مجلس ضروری است. در قسمتی از اصل 69 قانون اساسی آمده است:

«… مصوبات جلسه غیر علنی در صورتی معتبر است که با حضور شورای نگهبان به تصویب سه چهارم مجموع نمایندگان برسد. گزارش و مصوبات این جلسات باید پس از بر طرف شدن شرایط اضطراری برای اطلاع عموم منتشر گردد».

3ـ4ـ حضور در شورای بازنگری قانون اساسی

قانون اساسی در مقایسه با قوانین عادی از ثبات بیشتری برخوردار است. با وجود این، قانون اساسی نیز ممکن است مورد تجدید نظرو بازنگری قرار گیرد؛ همانطور که قانون اساسی مصوب سال 1358، پس از ده سال در سال 1368 مورد بازنگری قرار گرفت. گفتنی است که بازنگری در قانون اساسی تنها در موارد ضروری، مجاز است که در این صورت، مقام رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام، طی حکمی خطاب به رییس جمهور موارد اصلاح یا تتمیم قانون اساسی را به شورای بازنگری قانون اساسی پیشنهاد می ‌نماید. قانون اساسی ترکیب اعضای شورای بازنگری را نیز مشخص کرده است. در قسمتی از آخرین اصل قانون اساسی (اصل 177) آمده است:

«… مقام رهبری … موارد اصلاح یا تتمیم قانون اساسی را به شورای بازنگری قانون اساسی با ترکیب زیر پیشنهاد می ‌نماید:

1ـ اعضای شورای نگهبان ؛ 2ـ رؤسای قوای سه‌گانه ؛ 3ـ اعضای ثابت مجمع تشخیص مصلحت نظام ؛ 4ـ پنج نفر از اعضای مجلس خبرگان رهبری ؛ 5ـ ده نفر به انتخاب مقام رهبری ؛ 6ـ سه نفر از هیئت وزیران ؛ 7ـ سه نفر از قوه قضاییه ؛ 8ـ ده نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی ؛ 9ـ سه نفر از دانشگاهیان …».

چنان‌‌که ملاحظه می‌شود کلیه اعضای شورای نگهبان از اعضای تشکیل‌دهندة شورای بازنگری قانون اساسی می باشند که باید با حضور در جلسات این شورا، نسبت به بررسی موارد ارجاعی جهت اصلاح یا تتمیم قانون اساسی اقدام کنند.

4ـ4ـ حضور در شورای موقّت رهبری

در نظام جمهوری اسلامی ایران، رهبری و ولایت امر بر عهده فقیه واجد شرایط است. شرایط رهبر و نحوه تعیین وی در قانون اساسی بیان شده است.[33] هر گاه رهبر از انجام وظایف قانونی خود ناتوان شود، یا شرایط قانونی را از دست دهد، یا معلوم شود از ابتدا فاقد بعضی از شرایط بوده است ، از مقام خود بر کنار می‌شود. در این گونه موارد و نیز در صورت فوت یا کناره ‌گیری رهبر، تا انتخاب رهبر جدید توسط مجلس خبرگان رهبری، شورای رهبری وظایف رهبری را بر عهده خواهد داشت. در شورای رهبری، یکی از فقهای شورای نگهبان حضور خواهد داشت. در صورتی که مقام رهبری بر اثر بیماری یا حادثه دیگری موقتاً از انجام وظایف رهبری ناتوان شود، در این مدت نیز شورای رهبری وظایف او را عهده دار خواهد بود. در قسمتی از اصل 111 قانون اساسی آمده است:

«… تا هنگام معرفی رهبر، شورایی مرکب از رییس جمهور، رییس قوه قضاییه و یکی از فقهای شورای نگهبان به انتخاب مجمع تشخیص مصلحت نظام ، همه وظایف رهبری را به طور موقت به عهده می‌گیرد …».

5ـ4ـ تهیه اولین قانون مجلس خبرگان رهبری

یکی از نهادهای مهم در نظام جمهوری اسلامی ایران، مجلس خبرگان رهبری است که وظیفه‌اش تعیین رهبر و نظارت بر کارهای وی می باشد. این نهاد، قانون و آیین‌نامه مخصوصی دارد که انجام هر گونه تغییر و اصلاح در آن، در صلاحیت خود آنان است. روشن است که تا پیش از تشکیل اولین مجلس خبرگان، قانون و آیین‌نامه این نهاد را باید نهاد دیگری تهیه می‌کرد. قانون اساسی این وظیفه را بر عهدة فقهای شورای نگهبان قرار داده است. در اصل 108 قانون اساسی آمده است:

«قانون مربوط به تعداد و شرایط خبرگان ، کیفیت انتخاب آنها و آیین‌نامه داخلی جلسات آنان برای نخستین دوره باید به وسیله فقهای اولین شورای نگهبان تهیه و با اکثریت آراء آنان تصویب شود و به تصویب نهایی رهبر انقلاب برسد. از آن پس هر گونه تغییر و تجدیدنظر در این قانون و تصویب سایر مقررات مربوط به وظایف خبرگان در صلاحیت خود آنان است ».

6ـ4ـ عضویت در مجمع تشخیص مصلحت نظام

در جمهوری اسلامی ایران، برای داوری بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان و نیز برای ارائه نظرات مشورتی به مقام رهبری در خصوص تعیین سیاست‌های کلّی نظام و حلّ معضلات نظام (بند 1 و 8 اصل 110)، مرجعی خاص پیش بینی شده است که «مجمع تشخیص مصلحت نظام» نام دارد. این نهاد توسط امام خمینی (ره) ایجاد شد و در بازنگری سال 1368، در قانون اساسی نیز ذکر گردید. انتخاب اعضای مجمع تشخیص مصلحت با مقام رهبری است. در اصل 112 قانون اساسی آمده است:

«مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخیص مصلحت در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام، نظر شورای نگهبان را تأمین نکند و مشاوره در اموری که رهبری به آنان ارجاع می دهد و سایر وظایفی که در این قانون ذکر شده است به دستور رهبری تشکیل می ‌شود. اعضای ثابت و متغیر این مجمع را مقام رهبری تعیین می ‌نماید. مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهیه و تصویب و به تأیید مقام رهبری خواهد رسید.»

از بدو تأسیس مجمع تشخیص مصلحت تاکنون، در میان اعضای مجمع، همواره تعدادی از اعضای شورای نگهبان نیز توسط مقام رهبری معرفی و تعیین شده‌اند.

هم اینک نیز کلیه فقهای شورای نگهبان؛ از جمله اعضایِ ثابتِ حقوقی این مجمع می‌باشند.

7-4- تایید توقف انتخابات در زمان جنگ و اشغال نظامی:

طبق اصل 68 قانون اساسی “در زمان جنگ و اشغال نظامی کشور به پیشنهاد رئیس جمهور و تصویب سه چهارم مجموع نمایندگان و تایید شورای نگهبان، انتخابات نقاط اشغال شده یا تمامی مملکت برای مدت معینی متوقف می شود و در صورت عدم تشکیل مجلس جدید، ‌مجلس قدیم همچنان به کار خود ادامه خواهد داد.”

8-4- اظهار نظر در خصوص مغایرت یا عدم مغایرت اساسنامه های سازمان ها وشرکتهای دولتی موضوع اصل 85 قانون اساسی با موازین شرع وقانون اسا سی :

چنانچه به موجب اصل 85 قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی اجازه تصویب اساسنامه سازمان ها،شرکتها ومؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را به دولت واگذار نماید اساسنامه های مذکور از جنبه عدم مغایرت با اصول و احکام مذهب رسمی کشور وقانون اساسی می بایست به ترتیب مذکور در اصل 98 قانون اساسی مورد بررسی توسط شورای نگهبان قرار گیرندکه نظر شورای نگهبان در این خصوص قطعی ولازم الاتباع می باشد.

—————————————————————————-

پاورقی:

[1]. لازم به ذکر است که به رغم پیش‌بینی اصل طراز در قانون اساسی مشروطه، به جز در مقطعی ابتدایی از تشکیل مجلس شورای ملی، به دلایل متعدّد، هیئت علمای پیش‌بینی شده در این اصل، در عمل نتوانست به وظایف خویش عمل کند.

[2]. فرج الله هدایت‌نیا و محمدهادی کاویانی، بررسی فقهی-حقوقی شورای نگهبان، (پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی، چاپ اول، تهران، 1380)، ص 105 .

[3]. این شیوه در اصول 96، 94، 91، 85، 72، و 112 کاملاً رعایت شده است.

[4]. مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی نیز مؤید برداشت فوق است. ر.ک: اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، صورت مشروح مذاکرات بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، (تهران، 1364)، ج 1، ص 306 و ج 2، ص 963.

[5]. ماده 41- در صورتی که مصوبه به لحاظ مغایرت با موازین شرعی برای رسیدگی مطرح باشد، موضوع جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می‌شود. نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی، لازم‌الاتباع است.

[6]. اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، همان، ج 2، ص 1008.

[7]. نظریه تفسیری شماره 1983 مورخ 8/2/1360؛ منتشر شده در روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران، مجموعه قوانین سال 1360، قسمت نظریه های شورای نگهبان، ص 3.

[8]. ابن منظور، لسان العرب، (دارالجیل- دار لسان‌العرب، 1408 ق.)، ج 4، ص 195.

[9]. راغب اصفهانی، مفردات الفاظ قرآن، (انتشارات ذوی القربی، چاپ سوم، قم، 1382)، ص 636.

[10]. ناصر کاتوزیان، فلسفه حقوق، (شرکت سهامی انتشار، چاپ اول، تهران، 1377)، ج 2، ص 208.

[11]. نظریه تفسیری شماره 583/21/76 مورخ 10/3/1376؛ منتشر شده در روزنامه رسمی شماره 15239 مورخ 10/3/1376.

[12]. جلال الدین مدنی، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی جمهوری اسلامی ایران، (چاپخانه علامه طباطبایی، چاپ سوم، تهران، 1374)، ص229.

[13]. برای دیدن سایر انواع تفسیر در علم حقوق مراجعه شود به ناصر کاتوزیان، فلسفه حقوق: ج 2، ص 208؛ و برای دیدن شرایط تفسیر رجوع شود به فرج الله هدایت نیا و محمد هادی کاویانی، پیشین، ص148.

[14]. قانون اساسی آلمان: «ماده 93ـ بند (1): دادگاه قانون اساسی فدرال در موارد زیر تصمیم می گیرد: 1. تفسیر این قانون بنیادی در صورت بروز اختلاف در حدود اختیارات و وظایف یکی از عالی ترین سازمان های فدرال یا هر طرف ذی نفعی که حقوقی به موجب این قانون بنیادی یا قواعد مربوط به آیین دادرسی در یکی از عالی ترین سازمان های فدرال به وی داده شده است …».

قانون اساسی روسیه: «دادگاه قانون اساسی فدراسیون روسیه بنا به درخواست رییس جمهور فدراسیون روسیه، شورای فدراسیون، دومای دولتی، هیئت دولت فدراسیون روسیه و ارگان های قوة مقننه، اعضای فدراسیون روسیه، قانون اساسی فدراسیون روسیه را تفسیر می کند.»

[15]. در ایالات متحده امریکا، تنها مرجع تفسیر قانون اساسی دیوان عالی آن کشور می باشد. جلال الدین مدنی، حقوق اساسی تطبیقی، (کتابخانه گنج دانش، چاپ اول، تهران، 1374)، ص 177.

[16]. محمد هاشمی، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، (مجتمع آموزش عالی قم، چاپ دوم، 1375)، ج2، ص 303.

[17]. علی‌اکبر دهخدا، لغت‌نامه، (دانشگاه تهران، چاپ دوم، تهران، 1377)، ج14، ص22561.

[18]. ابن‌منظور، پیشین، ج6، ص664 .

[19]. اصول 54 و 55 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.

[20]. اصل 174 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.

[21]. عبارت «مجلس خبرگان رهبری» در اصل 99 قانون اساسی مصوب سال 1358 وجود نداشته است و در بازنگری سال 1368 به متن اصل فوق اضافه شده است.

[22] نشریه روزنامه رسمی کشور، مجموعه قوانین سال 1370، ص52؛ و ر. ک: مرکز تحقیقات شورای نگهبان، مجموعه نظریات شورای نگهبان، (چاپخانه سروش، 1381)، ص226 و 227.

[23]. ناصر کاتوزیان، حقوق مدنی- عطایا، (کتابخانه گنج دانش، چاپ سوم، تهران، 1377)، ص241.

[24]. همان مأخذ.

[25]. محمد هاشمی، پیشین، ص39.

[26]. در ماده 78 قانون مدنی جمهوری اسلامی ایران هر دو نوع نظارت ذکر شده است: «واقف می‌تواند بر متولّی ناظر قرار دهد که اعمال متولّی به تصویب یا اطلاع او باشد». این تقسیم از منابع فقهی به متون قانونی راه پیدا کرده است.

[27]. ترکیب پیش‌بینی شده برای هیئت‌های نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری نیز، مشابه ترکیب مقرر برای مجلس شورای اسلامی است.

[28]. مفاد این ماده، با اندک تغییر عبارتی در ماده 3 اولین قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 2/7/1359 نیز ذکر شده بود. این ماده بیان می‌کرد: «هیئت مرکزی نظارت، بر کلیه مراحل انتخابات و جریان های انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور که در امر انتخابات مؤثر است و هیئت های اجرایی و انجمن های نظارت بر انتخابات و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و آنچه مربوط به صحت انتخابات می شود، نظارت خواهد کرد.»

[29]. تبصره 1 ماده 3 قانون انتخابات مجلس خبرگان رهبری و آیین‌نامه داخلی آن؛ همچنین تبصره 1 ماده 11 آیین‌نامه اجرایی قانون انتخابات مجلس خبرگان.

[30]. محمد هاشمی، پیشین، ص86.

[31]. بعضی از حقوق‌دانان در این خصوص گفته‌اند: «به نظر می‌رسد که مقام رهبری برای اتخاذ برخی از تصمیمات سیاسی و قانونی خود که با افکار عمومی و مشارکت مردم قابلیت ارتباط بیشتری دارد، [می‌تواند] از طریق مراجعه به آرای عمومی اعتماد مردم را جلب نماید.» همان، ص85.

[32]. در مادة‌ 17 آیین‌نامة داخلی شورای نگهبان آمده است: «در مورد طرحها و لوایح‌ فوری‌ اعضاء شورای‌ نگهبان‌ پس‌ از تصویب‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ از مجلس‌ خارج‌ و بعد از مشورت‌، ظرف‌ 24 ساعت‌ نظر خود را اظهار نمایند.

تبصره‌: در موارد فوری‌ جلسة‌ شورا تا رسیدن‌ به‌ نظریة‌ قابل‌ اعلام‌ ادامه‌ می‌یابد و اعضاء نمی‌توانند جلسه‌ را ترک‌ گویند.»

[33]. به اصول پنجم و یکصد و هفتم تا یکصد و یازدهم قانون اساسی مراجعه شود.

بصیرت، 31 مرداد 1394