دو رویکرد درباره نحوه استفاده از درآمدهای نفتی

موضوع نفت و نحوه‌ی استفاده از درآمدهای ارزی حاصل از صدور آن، همواره مورد بحث اقتصاددانان و متخصصان امر بوده است. به‌طور کلی، دو رویکرد به نفت و درآمدهای ارزی حاصل از صدور آن وجود دارد. رویکرد نخست با استناد به عملکرد اقتصادی و سیاسی ضعیف و نامطلوب کشورهای برخوردار از منابع غنی نفت، آن را به‌مثابه بلا و پدیده‌ی شوم می‌نگرد که اثرات مخربی بر اقتصاد و سیاست کشورهای بهره‌مند از آن خواهد داشت.

رویکرد دوم نیز با استناد به عملکرد اقتصادی کشورهایی همچون نروژ و نیز با بررسی و مقایسه‌ی ساختارهای سیاسی و اقتصادی کشورها و کیفیت نهادهای آن‌ها، نفت را به‌عنوان موهبت می‌بیند که در صورت استفاده‌ی درست از درآمدهای ارزی حاصل از صدور آن و همچنین ایجاد و تقویت نهادهای مربوطه، می‌توان از دستاوردهای مثبت این موهبت بهره‌مند شد. بنابراین نحوه‌ی برخورد با درآمدهای ارزی حاصل از صدور نفت خام و همچنین کیفیت نهادها و ساختار اقتصادی و سیاسی هر کشور است که می‌تواند در ظهور و بروز بلایای ناشی از منابع نفتی مؤثر باشد.

با استخراج نفت و سرازیر شدن درآمدهای هنگفت به کشورهای تولیدکننده، مسائل متعددی در تعداد زیادی از این کشورها ظهور کرد. هر راهکاری، تبعات مختلف اقتصادی، سیاسی و فرهنگی در کشورهای دارنده‌ی نفت خواهد داشت. ارائه‌ی راهکاری برای استفاده و تقویت وفاق و انسجام ملی در ایران، که آثار منفی دولت رانتیر را نداشته باشد، یکی از مسائل اصلی کشور است.

در ایران نیز نحوه‌ی درست استفاده از درآمدهای ارزی حاصل از صدور نفت خام همواره مورد بحث و چالش اقتصاددانان و دولتمردان بوده است. اکثر اقتصاددانان و متخصصان امر بر این باورند که نحوه‌ی برخورد دولت‌های وقت با نفت و درآمدهای حاصل از آن به‌گونه‌ای بوده است که این موهبت را به میزان زیادی از کارکرد توسعه‌ای دور کرده و با دامن‌ زدن به بیماری هلندی، آثار سوئی بر اقتصاد و ساختار حکومت در کشور داشته است. افکار عمومی نیز بر این باور است که ثروت‌ نفت عملکرد اقتصادی کشور را تحلیل برده و اثر سوئی بر ساختار سیاست در کشور داشته است؛ به‌گونه‌ای که برخی چنان راه اغراق را می‌پیمایند که از ثروت نفت در کشور، به‌مثابه بلا و نفرین یاد می‌کنند. به این مفهوم که نحوه‌ی استفاده از ثروت نفت در کشور به‌گونه‌ای بوده است که نتایج رفاهی و توسعه‌ای مورد انتظار از آن را به بار نیاورده است؛ چنان‌که گویی اقتصاد کشور به بلای منابع گرفتار شده است.

علاوه بر این، یکی از مشکلات منابع عظیم نفتی در ایران، تبدیل دولت به دولتی رانتیر بوده است. از سال ۱۳۴۴ تاکنون، بخش عمده‌ای از درآمد دولت ایران از راه فروش نفت به دست آمده است و در واقع شرط اول دولت رانتیر، در ایران برقرار است. این رانت یعنی بازده نفت خام وابستگی ناچیزی به ابزارهای داخلی تولید دارد و به‌ویژه سهم نیروی کار بخش نفت از کل نیروی کار کشور بسیار ناچیز است. بر این اساس، درآمد نفت به‌عنوان نتیجه‌ی‌ نیروی کار و سرمایه‌ی‌ داخلی نیست، بلکه نوعی عایدی با‌دآورده محسوب می‌شود (شرط دوم و سوم). در ایران نیز مانند اکثر کشورهای نفتی، دولت درآمدهای نفتی را دریافت و خرج می‌کند (شرط چهارم وجود دارد). این حجم عظیم منابع، تأثیر زیادی بر دولت، روابط دولت و جامعه و همچنین بر اقتصاد ایران داشته است؛ به‌گونه‌ای که دولت رانتیر خود به مانعی برای توسعه‌ی‌ ایران تبدیل شده است.

توزیع مستقیم درآمدهای نفت بین مردم، راهکار دیگر استفاده از منابع نفتی است که در ایران با قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، فارغ از شیوه‌ی اجرا مورد توجه جدی قرار گرفت و نظرات متفاوتی درباره‌ی نقاط قوت و ضعف آن بیان شد. عده‌ای این روش را اتلاف منابع می‌دانند و با آن مخالف‌اند و دسته‌ای دیگر این کار را تنها راه عوض کردن جایگاه دولت و مردم و خلاصی از دولت رانتیر در ایران می‌دانند.

هرچند در ایران درآمدهای نفتی سبب افزایش قابل توجه شاخص توسعه‌ی انسانی کشور شده است (رتبه‌ی ۷۵ در بین ۱۸۶ کشور) و به کمک این منابع، سطح نسبتاً قابل قبولی از آموزش و بهداشت برای عموم مردم فراهم شده است، اما منابع نفتی نتوانسته رشد پایدار اقتصادی، که با اشتغال نیروی کار تحصیل‌کرده همراه باشد، به ارمغان آورد.

از طرف دیگر، برخی دولتمردان در برهه‌هایی با بی‌اعتنایی به ظهور و بروز بیماری هلندی و فراتر از آن، بلای منبع نفت، به تزریق بی‌رویه‌ی درآمدهای ارزی حاصل از صدور نفت خام کشور به اقتصاد داخلی از طریق تأمین کسری‌های بودجه‌ی مزمن، پرداخت یارانه‌ها و سرمایه‌گذاری‌های دولتی پرداخته‌اند. در این میان، حتی برخی دولت‌ها با استناد ناقص به شواهدی مخدوش، ضمن رد حادث ‌شدن بیماری هلندی در اقتصاد ایران، اقدام به تزریق و هزینه ‌کردن اشتباه دلارهای نفتی کرده‌اند.

راه‌های استفاده از منابع نفتی

کشورهای دارنده‌ی منابع تجدیدناپذیر، به‌ویژه کشورهای دارنده‌ی منابع هیدروکربنی، همواره با این سؤال مواجه هستند که «منابع حاصل از فروش منابع تجدیدناپذیر» چگونه مدیریت شود؟ هر کشوری متناسب با سطح توسعه‌یافتگی خود، قواعدی برای استفاده از درآمد حاصل از منابع تجدیدناپذیر، که عمدتاً به‌صورت ارز خارجی است، انتخاب کرده و به کار می‌بندد. به‌صورت نظری، شیوه‌های ممکن و سناریوهای متصور زیر برای استفاده از این منابع به‌ نظر ‌می‌رسد:

الف) مصرف کردن

ـ تبدیل ارز خارجی به پول ملی و اختصاص آن به برنامه‌های عمرانی

ـ توزیع ارز خارجی بین شهروندان

ـ تبدیل ارز خارجی به پول ملی و توزیع آن بین شهروندان

ب) پس‌انداز کردن و سرمایه‌گذاری

ـ سرمایه‌گذاری مستقیم ارز خارجی در کشورهای دیگر

ـ سرمایه‌گذاری ارز خارجی در بازارهای مالی بین‌المللی

ـ تبدیل ارز خارجی به پول ملی و سرمایه‌گذاری آن در صندوق‌های ویژه (مانند پرداخت وام ریالی از صندوق توسعه‌ی ملی)

ـ سرمایه‌گذاری ارز خارجی در صندوق‌های ویژه (مانند حساب ذخیره‌ی ارزی در ایران)

با استخراج نفت و سرازیر شدن درآمدهای هنگفت به کشورهای تولیدکننده، مسائل متعددی در تعداد زیادی از این کشورها ظهور کرد. انتخاب هرکدام از راهکارهای مزبور، تبعات مختلف اقتصادی، سیاسی و فرهنگی در کشورهای دارنده‌ی نفت خواهد داشت. به نظر می‌رسد ارائه‌ی راهکاری برای استفاده و تقویت وفاق و انسجام ملی در ایران، که آثار منفی دولت رانتیر را نداشته باشد، یکی از مسائل اصلی کشور است.

در ایران از برنامه‌ی سوم، استفاده از سازوکار «حساب ذخیره‌ی ارزی» و «صندوق توسعه‌ی ملی» طراحی و در بالاترین سطوح تصمیم‌گیری کشور بر آن تأکید شد. اما در عمل، با هدف تسریع در اجرای طرح‌های عمرانی و رفع برخی مشکلات اعتباری بودجه‌ی سنواتی، ۹۰ درصد منابع حساب ذخیره‌ی ارزی توسط دولت هزینه شد و تنها ۱۰ درصد منابع صندوق به‌صورت تسهیلات به بخش غیردولتی پرداخت شد.

تجربه ایران و مقایسه آن با نروژ

در صد سال گذشته، ایرانیان عمدتاً راه اول، یعنی «تبدیل ارز خارجی به پول ملی و اختصاص آن به برنامه‌های عمرانی دولتی» را برگزیده‌اند و به‌ویژه از سال ۱۳۵۲ به بعد، ابعاد استفاده از منابع نفتی در بودجه‌‌ی عمومی، شکل گسترده‌ای به خود گرفته است. این ورود سیل‌آسای منابع نفتی به بودجه‌ی عمومی از طریق افزایش ذخایر ارزی بانک مرکزی و در نهایت، افزایش پایه‌ی پولی، آثار متعددی بر اقتصاد ایران داشته است، از جمله موجب افزایش نقدینگی شده و افزایش نرخ تورم را به‌همراه داشته است؛ به‌طوری‌که میانگین حسابی شاخص نرخ تورم سالیانه‌ی مصرف‌کننده از سال ۱۳۵۲ تا سال ۱۳۹۲، حدود ۲۰ درصد است.۱

هرچند در ایران درآمدهای نفتی سبب افزایش قابل توجه شاخص توسعه‌ی انسانی کشور شده است (رتبه‌ی ۷۵ دنیا طبق رتبه‌بندی سال ۲۰۱۴ برنامه‌ی توسعه‌ی سازمان ملل متحد (UNDP) در بین ۱۸۶ کشور) و به کمک این منابع، سطح نسبتاً قابل قبولی از آموزش و بهداشت برای عموم مردم فراهم شده است،۲ اما منابع نفتی نتوانسته است رشد پایدار اقتصادی، که با اشتغال نیروی کار تحصیل‌کرده همراه باشد، به ارمغان آورد؛ به‌گونه‌ای که میانگین حسابی رشد اقتصادی چهل سال اخیر (از سال ۱۳۵۲ تا ۱۳۹۲)، حدود سه درصد بوده است.۳

تأسیس «صندوق‌های ثروت ملی»۴ یکی از راهکارهای دیگر استفاده از ارز حاصل از منابع تجدیدناپذیر است که از دهه‌ی ۱۹۷۰ در دستور کار کشورهای مختلف قرار گرفت و در ایران نیز از برنامه‌ی سوم، چهارم و پنجم توسعه، استفاده از این سازوکار در قالب «حساب ذخیره‌ی ارزی»۵ و «صندوق توسعه‌ی ملی»۶ طراحی و در بالاترین سطوح تصمیم‌گیری کشور، یعنی سیاست‌های کلی ابلاغی از سوی رهبر انقلاب و مجمع تشخیص مصلحت نظام، بر آن تأکید شد. اما در عمل، با هدف تسریع در اجرای طرح‌های عمرانی و رفع برخی مشکلات اعتباری بودجه‌ی سنواتی، ۹۰ درصد منابع حساب ذخیره‌ی ارزی توسط دولت هزینه شد و تنها ۱۰ درصد منابع صندوق به‌صورت تسهیلات به بخش غیردولتی (شامل بخش‌های شبه‌دولتی) پرداخت شد. (مرکز پژوهش‌های مجلس، شماره‌ی مسلسل: ۱۲۴۲۴، ۱۳۹۱) عملکرد صندوق توسعه‌ی ملی نیز بهتر از حساب ذخیره‌ی ارزی نیست و از بدو تأسیس، منابع انباشت‌شده در آن، همواره مورد نظر نمایندگان مجلس و قوه‌ی مجریه برای رفع نیازهای ضروری کشور بوده است.۷

می‌توان تجربه‌های موفقی از عملکرد سازوکار صندوق‌های نفتی ارائه داد. زمانی که کشور نروژ با پیر شدن جمعیت روبه‌رو شد، به افزایش پرداخت مستمری‌های بازنشستگی اقدام کرد. صندوق نفتی «NGPF» در سال ۱۹۹۰ به ثبت رسید و اهداف کلی آن عبارت بود از: استفاده‌ی بلندمدت از درآمدهای نفتی، مدیریت جریان نقدی دولت از نفت و تأمین کسری بودجه‌ی غیرنفتی.

تجربه موفق از عملکرد صندوق ذخیره درآمد نفتی

البته می‌توان تجربه‌های موفقی از عملکرد سازوکار صندوق‌های نفتی ارائه داد. از جمله زمانی که کشور نروژ با پیر شدن جمعیت روبه‌رو شد، به افزایش پرداخت مستمری‌های بازنشستگی و ارائه‌ی خدمات مراقبت و پرستاری اقدام کرد. در اواخر دهه‌ی هشتاد بحث‌هایی در این زمینه مطرح و صندوق نفتی با هدف تأمین تعهدات آتی بازنشستگی تشکیل شد و ۸«NGPF» در سال ۱۹۹۰ توسط مجلس به ثبت رسید و اهداف کلی آن عبارت بود از: استفاده‌ی بلندمدت از درآمدهای نفتی، مدیریت جریان نقدی دولت از نفت و تأمین کسری بودجه‌ی غیرنفتی. علاوه بر این موارد، در سال ۱۹۹۰ به نقش صندوق در تأمین مالی تعهدات بازنشستگی نیز تأکید شد.

گفتنی است که دولت برای تأمین کسری بودجه‌ی غیرنفتی از صندوق استفاده می‌کند و تنها پرداختی از صندوق، به‌منظور تأمین کسری بودجه‌ی غیرنفتی دولت اتفاق می‌افتد و از طرف دیگر، هنگام مازاد بودجه نیز این مبلغ به صندوق واریز می‌شود. وجوه صندوق در اسناد مالی خارجی، از قبیل اوراق قرضه، اوراق بهادار، سهام شرکت‌ها و اسناد بازار مالی، سرمایه‌گذاری می‌شود. به این ترتیب، علاوه بر درآمدهای حاصل از فروش نفت، بازده‌ سرمایه‌ی حاصل از فعالیت‌های مالی نیز به‌عنوان درآمد صندوق محسوب می‌شود.

عملکرد صندوق نفتی نروژ

طبق اطلاعات منتشرشده تا آگوست ۲۰۱۴، مجموع سرمایه‌ی صندوق‌های ثروت ملی ۹ ۶۷۳۰ میلیارد دلار بوده که از این مبلغ، ۴۰۳۰ میلیارد دلار متعلق به صندوق‌های نفت و گاز و ۲۷۰۰ میلیارد دلار متعلق به سایر صندوق‌ها بوده است. در حالی سهم صندوق توسعه‌ی ملی ایران حدود ۶۲ میلیارد دلار و موجودی حساب ذخیره‌ی ارزی نیز منفی اعلام شده که سهم صندوق توسعه‌ی نفتی نروژ ۸۹۳ میلیارد دلار و عربستان سعودی ۷۳۷.۶ میلیارد دلار است.۱۰

افزایش سرمایه‌ی صندوق نفتی نروژ تنها از افزایش درآمدهای نفتی نشئت نگرفته است، بلکه اقدامات پیشگیرانه‌ی مجلس در جلوگیری از افزایش بی‌رویه‌ی مصرف دولت نیز در افزایش دارایی صندوق بسیار مؤثر بوده است. قوانین درآمدی و هزینه‌ای صندوق ممکن است به استحکام قوانین ناظر بر سایر کشورها نباشد، اما نمی‌توان موفقیت صندوق را بدون در نظر گرفتن زمینه‌ی شفاف و قابلیت حسابرسی، متصور دانست. بنابراین نباید مقررات صندوق نروژ را عامل اصلی موفقیت آن ارزیابی نمود و از بستر بسیار مساعد اقتصاد ملی کشور و درجه‌ی بسیار بالای آگاهی عمومی غفلت کرد.

موفقیت صندوق نفتی نروژ، نه از بابت استحکام قوانین آن، بلکه به دلیل وجود بستر شفاف مالی و تعمیق حس مالکیت عمومی و مسئولیت‌پذیری حاصل شده است. بنابراین عملکرد ضعیف صندوق‌های نفتی در کشورهای در حال توسعه را می‌توان ناشی از فقدان نهادهای قوی مدنی و نیز عدم شفافیت مالی دانست. صندوق نروژ نمونه‌ی موفقی از هر دو کارکرد تثبیتی و پس‌اندازی را به نمایش می‌گذارد.

برخلاف صندوق‌های ذخیره‌ی آلاسکا و آلبرتا، دولت نروژ نقش عمده‌ای در تعیین میزان ذخیره‌ی درآمدهای نفتی سالانه ندارد و قانون دائمی در این خصوص وجود ندارد. میزان واریز درآمدهای نفتی به صندوق نفتی نروژ همه‌ساله توسط پارلمان کشور و پس از تأمین کسری بودجه‌ی غیرنفتی دولت تعیین می‌شود. لذا پارلمان به‌سادگی قادر خواهد بود که ذخایر صندوق را تهی کند و یا آن را با چالش‌های اساسی روبه‌رو سازد. موفقیت صندوق نروژ، نه از بابت استحکام قوانین آن، بلکه به دلیل وجود بستر شفاف مالی و تعمیق حس مالکیت عمومی و مسئولیت‌پذیری حاصل شده است. بنابراین عملکرد ضعیف صندوق‌های نفتی در کشورهای در حال توسعه را می‌توان ناشی از فقدان نهادهای قوی مدنی و نیز عدم شفافیت مالی دانست.

صندوق نروژ نمونه‌ی موفقی از هر دو کارکرد تثبیتی و پس‌اندازی را به نمایش می‌گذارد. کارکرد تثبیتی از طریق تأمین کسری بودجه‌ی غیرنفتی دولت توسط مجلس و کارکرد پس‌اندازی از طریق سرمایه‌گذاری مالی خارجی و واریز درآمدها به صندوق، قابل ارزیابی و پیگیری است. (مهدویان، ۱۳۸۵: ۹۲ و ۹۳)

با توضیحات مذکور، به نظر می‌رسد پژوهش درباره‌ی سازوکارهای بهینه‌ی استفاده از منابع نفتی در کشوری که برخوردار از بیشترین منابع هیدروکربونی دنیاست، یکی از ضروری‌ترین اقدامات مورد نیاز کشور است.۱۱ به همین دلیل، رهبر انقلاب در جلسه‌ی تبیین سیاست‌های اقتصاد مقاومتی (۲۰ اسفند ۹۲)، از نفت به‌مثابه «نعمتی» برای کشور یاد کردند که تبدیل آن به «فرصت» یا «تهدید»، بستگی به چگونگی سیاست‌گذاری مسئولین کشور دارد.

ایشان چنین فرمودند: «نکته‌ی هفتم [از مؤلفه‌های سیاست‌های مقاومتی]، کاهش وابستگی به نفت است. یکی از سخت‌ترین آسیب‌های اقتصادی ما همین وابستگی به نفت است. این نعمت بزرگ خدادادی برای کشور ما در طول ده‌ها سال، مایه‌ی فروریختگی‌های اقتصادی و فروریختگی‌های سیاسی و اجتماعی شد. باید ما یک فکر اساسی بکنیم. ما نمی‌گوییم از نفت استفاده نشود، [بلکه] تکیه‌ی ما بر استفاده‌ی حداقلی از فروش نفت خام است. نفت را می‌توان به‌صورت فرآورده در اختیار گذاشت که در این سیاست‌ها دیده شده. یک کار اساسی و مهمی که باید انجام بگیرد، این است.»

پی‌نوشت‌ها:

۱. محاسبات نویسنده براساس اطلاعات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران.

۲. http://hdr.undp.org/en/statistics

۳. براساس آمار بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران.

۴. Sovereign Wealth Fund

۵. ماده‌ی ۶۰ قانون برنامه‌ی سوم و ماده‌ی یک قانون برنامه‌ی چهارم توسعه.

۶. ماده‌ی ۸۴ و ۸۵ قانون برنامه‌ی پنجم توسعه.

۷. برای نمونه، نگاه کنید به گزارش‌های شماره‌ی ۲۳۰۱۲۸۷۱، ۱۲۲۴۶ مرکز پژوهش‌های مجلس.

۸. Norwegian Government Petroleum Fund

۹. Sovereign Wealth Fund

۱۰. http://www.swfinstitute.org/fund-rankings

۱۱. ایران رتبه‌ی اول ذخایر نفت و گاز دنیا را دارا است.

منبع:

http://farsi.khamenei.ir/others-note?id=28520

1393/10/09