مطابق قانون اساسی یکی از وظایف شورای نگهبان تفسیر قانون اساسی است. تفسیر در لغت به معنای «پرده‌برداری و کشف مُراد از لفظ مشکل»«اظهار معنای معقول از یک کلام یا کلمه» و … آمده است. بنابراین، تفسیر، پرده برداشتن از غوامض و مشکلات یک لفظ یا یک جمله و برگرفتن نقاب از چهره آن است.به تعبیر دیگر، «تعیین معنی درست و گستره قاعده حقوقی را تفسیر آن قاعده می‌گویند.»در بیان دیگری از معنای حقوقی تفسیر می‌توان گفت: «تفسیر عبارت است از پرده برداشتن از مقصود قانون‌گذار». برای این‌کار، مفسّر از اصول منطقی، مقررات و قواعد ادبی، سوابق تاریخی و نیز مذاکرات قانون‌گذار استفاده می کند. شورای نگهبان نیز در یکی از نظریات خود تفسیر را تعریف کرده است. تعریف تفسیر از نظر شورای نگهبان چنین است:«مقصود از تفسیر، بیان مراد مقنّن است؛ بنابراین تضییق و توسعة قانون در مواردی که رفع ابهام قانون نیست، تفسیر تلقی نمی‌شود.»1ـ ضرورت تفسیرسؤالی که ممکن است به ذهن خطور نماید، این است که اصولاً چه نیازی به تفسیر قانون اساسی وجود دارد؟ نباید اجازه داد که به بهانه تفسیر، اصول قانون اساسی دستخوش تغییر و دگرگونی شود.
در پاسخ به این سؤال باید گفت که مسائل جامعه آنقدر وسیع و گسترده و پیچیده است که هیچ کس قادر نیست به همه ابعاد آن، آگاهی داشته باشد تا بتواند برای همه آنها، مقررات مورد نیاز را پیش‌بینی کند. شاهد بر این مدّعا، بازنگری انجام شده در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در سال 1368 است که به رغم همه دقّتی که قانون‌گذار اساسی در تدوین اصول آن به کار برده و با همه مطالعاتی که درباره هر اصل آن انجام شده بود، لیکن به دلیل توانایی محدود بشر، پس از گذشت ده سال، بازنگری در قانون اساسی ضروری جلوه نمود و مشکلاتی در پس حوادث پیش آمد که از قبل، قابل پیش بینی نبود. از یک طرف قانون‌گذار نمی تواند به همه مسائل موجود آگاهی کامل داشته باشد و از طرف دیگر نمی تواند در مورد مسائل آتی و امور مستحدثه پیش‌بینی و پیش گویی داشته باشد. حتّی اگر هم امکان آن، وجود داشته باشد، نمی توان در قانون اساسی متذکر همه مسائل شد؛ چون به حجیم شدن آن می انجامد؛ لذا قانون‌گذاران اساسی معمولاً به بیان کلیات قواعد در ضمن مختصرترین جملات می‌پردازند. با این وصف، اگر باب تفسیر را مسدود بدانیم، در بسیاری از موارد در تحیّر و سرگردانی باقی خواهیم ماند. به همین دلیل، در علم حقوق، مانند سایر علوم، باب تفسیر همیشه باز است و به مرجع ذی صلاح اجازه داده شده است که در صورت نیاز، به تفسیر مبادرت ورزد و البته برای پیشگیری از سوء استفاده های احتمالی شرایطی نیز برای آن پیش‌بینی شده است.
گفتنی است که اگر چه باب تفسیر همیشه مفتوح است، لکن باید راه حلّ نهایی تلقّی شود، و اگر بتوان از طریق قانون‌گذاری عادی ابهام، سکوت یا اجمال قانون اساسی را برطرف کرد، نباید به تفسیر قانون اساسی مبادرت نمود.
تفسیر قانون اساسی را نباید وظیفه مستمر و روزانه شورای نگهبان تلقّی کرد و نباید انتظار داشت که در صورت بروز هر مشکلی، شورای نگهبان تفسیری از قانون اساسی ارائه و مشکل مزبور را برطرف کند. به عبارت دیگر، در مورد تفسیر نباید سخاوتمندانه عمل نمود، بلکه فقط در صورتی باید اقدام به تفسیر قانون اساسی نمود که بن بست جدّی به وجود آمده باشد.
از آنجا که قانون عادی به آسانی قابل تغییر است، لذا اگر مصوّبه ای با قانون اساسی یا شرع مغایرت داشت، ولی شورای نگهبان با تمام دقّت متوجه آن نشد، به راحتی می توان با مصوّبه ای دیگر، آن را لغو و فسخ کرد. در مقابل، تفسیر قانون اساسی در حکم خود قانون اساسی است؛ بنابراین اگر این تفسیر هم قابل تغییر باشد، به بی‌ثباتی و بی اعتباری قانون اساسی می انجامد. بر همین اساس، باید گفت گرچه تفسیر قانون اساسی، مجاز و یک وسیله در دسترس است، ولی باید در موارد حساس و ضروری به این وسیله متوسّل شد.
2ـ انواع تفسیر
تفسیر انواعی دارد که از جمله، تقسیم آن به اعتبار مقام و موقعیت تفسیر کننده است. تفسیر به این اعتبار به «قضایی»، «علمی» و «رسمی» تقسیم می‌شود. تفسیر زمانی «قضایی» نامیده می‌شود که شخص تفسیر کننده یک مقام قضایی باشد. قضات در حال رسیدگی به پرونده‌ها، پس از احراز موضوع، در نهایت وقتی پرونده را برای صدور حکم آماده کردند، مورد را بر قانون منطبق می کنند و برداشت خود از قانون را به اجرا در می‌آورند. آنان در حقیقت قانون را به فهم خود تفسیر می‌کنند. اصل 72 قانون اساسی ضمن معرفی مجلس شورای اسلامی به عنوان مرجع رسمی تفسیر قوانین عادی می افزاید:
«… مفاد این اصل مانع از تفسیری که دادرسان، در مقام تمییز حق از قوانین می کنند، نیست.»
باید توجه داشت که تفسیری که قاضی پرونده و دادرس محکمه می نماید، در خصوص موارد مشابه، اثری ندارد و قضات دیگر ملزم به رعایت آن نیستند.
مقصود از «تفسیر علمی» -که گاه از آن به «تفسیر حقوقی» تعبیر می‌شود- تفسیری است که اساتید دانشگاه، صاحب‌نظران و نویسندگان حقوقی از مواد قانون ارائه می‌کنند. اشخاص مذکور در اثر ممارست با قوانین و آگاهی نسبت به آن، برداشت های خود از قوانین را به صورت مستدل بیان می کنند یا در آثار مکتوب خود می نویسند. از آن جا که اشخاص فوق هیچ مقام و موقعیت رسمی ندارند، لذا تفسیری که آنان ارائه می کنند، «تفسیر شخصی» نیز نامیده می شود. در هر حال این گونه تفسیرها فقط کاربرد و ثمره علمی دارد و فایده عملی و اعتبار قانونی ندارد. البته بدیهی است که قضات محاکم و مراجع رسمی، متأثر از تفسیرهای علمی هستند و در تصمیم گیری نهایی از دیدگاه های دانشمندان علم حقوق نیز بهره برداری می کنند.
تفسیر زمانی «رسمی» یا «قانونی» نامیده می‌شود که مقام تفسیر کننده از نظر قانونی، صلاحیت تفسیر را داشته باشد. در قوانین اساسی و عادی برای رفع ابهامات و حلّ مشکلات ناشی از کلّی بودن مواد قانون، یک مرجع تفسیر نیز پیش بینی شده است. تفسیری که مرجع فوق به عمل می آورد، فصل الخطاب است؛ یعنی قانونی بوده و مقامات اجرایی ملزم هستند همین برداشت و تفسیر از قانون را به اجرا درآورند.
در جمهوری اسلامی ایران، مجلس شورای اسلامی مرجع رسمی و قانونی برای تفسیر قانون عادی است. اصل 73 می گوید:
«شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است …».
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تفسیر اصول قانون اساسی را در صورت لزوم از وظایف و اختیارات شورای نگهبان دانسته است. در اصل 98 آمده است:
«تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است …».
3ـ صلاحیت شورای نگهبان در تفسیر
معمولاً بهترین مرجع برای تفسیر یک سخن، گوینده آن است. هر کس بهتر از دیگران می داند که مقصودش از جملات بر زبان آمده چیست. بر این مبنا، شرح و تفسیر قانون عادی بر عهده مجلس شورای اسلامی گذاشته شده است (اصل 73)؛ زیرا قوانین عادی را مجلس تدوین و تصویب می کند. علی‌القاعده تفسیر قانون اساسی نیز باید بر عهده تدوین‌کنندگان آن (مجلس مؤسسان) باشد، لکن از آن جا که در ایران، مجلس مؤسسان یا به عبارتی مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، وجود موقّت و ناپایدار داشته و پس از تدوین قانون اساسی منقرض گردیده است، عملاً ممکن نیست تا در مورد سکوت، ابهام یا اجمال بعضی از اصول قانون اساسی از قانون‌گذار اساسی، استفسار شود. پس باید مرجع دیگری برای این منظور پیش بینی شود. در قانون اساسی بعضی کشورها، تفسیر قانون اساسی بر عهده «دادگاه قانون اساسی» گذاشته شده است. در برخی دیگر از کشورها این وظیفه را برعهده «دیوان عالی کشور» گذاشته اند.
در نظام جمهوری اسلامی ایران، تفسیر قانون اساسی بر عهده «شورای نگهبان»، به عنوان قوة مؤسس ناظر، گذاشته شده است که به نیابت و جانشینی از مجلسِ مؤسسِ قانون‌گذار، قانون اساسی را تفسیر خواهد کرد.
اصل 98 قانون اساسی مقرر می دارد:
«تفسیر قانون اساسی به عهدة شورای نگهبان است …».
با توجه به این که پاسداری از اصول قانون اساسی بر عهدة شورای نگهبان قرار دارد (اصل 91 قانون اساسی) و او باید مراقبت نماید که قانون‌گذار عادی و سایر مراجع صلاحیتدار، در مصوبات خود، اصول قانون اساسی را نقض ننمایند، واگذاری وظیفه خطیر تفسیر قانون اساسی و پرده برداشتن از ابهامات احتمالی اصول آن، به شورای نگهبان، معقول و منطقی به نظر می رسد. همچنین نظر به ترکیب اعضای آن و شرایط پیش‌بینی‌شده در مورد آنان، این نهاد برای تفسیر قانون اساسی، اصلح به نظر می رسد.
از حیث تطبیقی و مقایسة نظام ما با نظام های دیگر می توان مدّعی شد که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شیوة بهتری را در این خصوص برگزیده است؛ زیرا دادگاه قانون اساسی در کشورهایی که وظیفة تفسیر قانون اساسی را بر عهده دارد، یک مرجع قضایی بوده و زیرمجموعة یکی از قوای حاکم در آن کشور محسوب می گردد و حال آن که شورای نگهبان در نظام ما، یک نهاد مستقل بوده و خارج از تشکیلات قوای سه‌گانة کشور فعالیت می نماید.
4ـ آیین تفسیر قانون اساسی
مقصود از آیین تفسیر، مقرراتی است که در قوانین یا آیین نامة داخلی شورای نگهبان وجود دارد و شورای نگهبان برای تفسیر قانون اساسی عملاً از این مقررات پیروی می کند. مقررات مربوط به آیین تفسیر را می توان در یک نگاه به چهار مرحله به شرح زیر تقسیم نمود:
الف: نیاز به تفسیر: نیاز به تفسیر را ممکن است یک مقام دولتی احساس کند. مدیران، وزرا و سایر مسئولین اجرایی کشور در مقام اجرای قوانین ممکن است، احساس کنند که فلان اصل قانون اساسی اجمال دارد یا مجلس شورای اسلامی هنگام تدوین قوانین مورد نیاز، محتاج تفسیر یک اصل از قانون اساسی شود. اشخاص عادی هم ممکن است به چنین نیازی برسند. خلاصه در این مرحله، نیاز به تفسیر را ممکن است هر شخص حقیقی یا حقوقی احساس نماید.
ب:استفسار: پس از این که یک شخص اعم از حقیقی یا حقوقی احساس کرد که فلان اصل نیاز به تفسیر دارد، باید این نیاز را به شورای نگهبان منتقل نماید. این عمل را «استفسار» می گویند. از طرفی اگر بنا باشد، هر کس که احساس نیاز به تفسیر پیدا نمود، رأساً از شورای نگهبان استفسار نماید و شورای نگهبان نیز در مقام تفسیر برآید، این کار به یک وظیفه مستمر و روزانة شورای نگهبان تبدیل می شود و این نهاد را از وظایف دیگر باز می دارد. همچنین ممکن است بعضی از این احساس نیازها کاذب بوده و یا انگیزه های سیاسی در طرح آن وجود داشته باشد. وجود این آسیب‌ها و امکان وصول استفساریه‌های فراوان از مراجع مختلف، سبب شد تا شورای نگهبان در مادة 18 آیین‌نامة خود، با محدود کردن دایرة افراد واجد صلاحیت برای استفسار مقرر کند:
«تفسیر اصول‌ قانون‌ اساسی‌ با ارجاع‌ مقام‌ معظم‌ رهبری‌ و یا با درخواست‌ رئیس‌ جمهور، رئیس‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ و رئیس‌ قوة‌ قضاییه‌ و یا یکی‌ از اعضای‌ شورای‌ نگهبان‌ صورت‌ می‌گیرد.»
آیین‌نامة داخلی شورای نگهبان، تشخیص ضرورت تفسیر را نیز بر عهدة شورای نگهبان گذاشته است. مادة‌ 22 آیین‌نامه بیان می‌دارد:
«تشخیص‌ اینکه‌ مورد سؤال‌ از مصادیق‌ تفسیر است‌ با اکثریت‌ شورای‌ نگهبان‌ است.»
ج:انجام تفسیر: پس از این که استفساریه ای به شورای نگهبان رسید و شورای نگهبان نیز ضرورت تفسیر را احراز کرد، در این صورت به تفسیر اقدام می کند. همان طور که در آیین‌نامة داخلی شورا آمده است، در موارد عادی «جلسات‌ شورای‌ نگهبان‌ با حضور 7 نفر از اعضا، رسمی‌ است» (ماده 13 آیین‌نامه)، ولی در مورد جلسات تفسیر، مطلب به گونة دیگری است. در مادة‌ 15 آیین‌نامه در این خصوص چنین آمده است:
«جلسات‌ شورای‌ نگهبان‌ برای‌ تفسیر قانون‌ اساسی‌ با حضور حداقل‌ 9 نفر از اعضا رسمیت‌ می‌یابد، ولی‌ اخذ رأی‌ جز در صورت‌ حصول‌ رأی‌ لازم‌ با حضور بقیة‌ اعضا خواهد بود.»
این ترتیب ویژه، به دلیل اهمیت تفسیر است که برای آن حد نصاب بالاتری از آرا لازم است. در اصل 98 قانون اساسی آمده است:
«تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می شود.»
بنابراین، اگر در جلسات مربوط به تفسیر، تعداد کلّ اعضای حاضر نُه نفر (سه چهارم) باشند، در این صورت تفسیر باید به اتفاق کلّ آرا صورت گیرد و اکثریت آرا کافی نیست.
د:انتشار: تفسیری که شورای نگهبان از یک اصل ارائه می دهد، از حیث اعتبار در حکم خود قانون اساسی بوده و لازم الاجرا تلقی می گردد؛ بنابراین ضروری است که نظرات تفسیری به اطلاع عموم برسد. در این خصوص ماده 20 آیین‌نامة داخلی شورا مقرر می دارد:
«نظرهای‌ تفسیری‌ شورای‌ نگهبان‌ به‌ مرجع‌ درخواست‌ کنندة‌ تفسیر و رئیس‌ جمهور اعلام‌ می‌گردد و برای‌ روزنامة‌ رسمی‌ و رسانه‌های‌ همگانی‌ فرستاده‌ می‌شود.»
پس از اعلام و انتشار نظرات تفسیری شورای نگهبان، تمام آثار قانون اساسی بر این نظریات بار خواهد شد و نهادهای مربوط باید آن را دقیقاً اجرا کنند، متخلفین تحت پیگرد قرار گیرند و در قانون‌گذاری عادی و وضع سایر مقررات به نظر تفسیری نیز توجه شود و مقررات مخالف با آن، بی‌اعتبار قلمداد شود.